洛河洛宁县段生态治理工程（BOT）项目

邢宝亮 邢云鹏

【摘要】洛河洛宁县段生态治理工程项目采用政府和社会资本合作（PPP）模式运作。该项目已经经过物有所值定性评价和财政承受力论证。

【关键词】BOT

Luo River Luoning County Ecological Management Project （BOT） project

Xing Bao-liang1，Xing Yun-peng2

（1.ID number 410703196608073517；

2.ID number 410703199604101019）

【Abstract】Luoyang Luoning County ecological management project using government and social capital cooperation （PPP） mode of operation. The project has been valued by qualitative evaluation and financial sustainability.

【Key words】BOT

1. 项目概况：

1.1合作模式：BOT（建设——运营——移交）

1.2建设内容：

（1）王范洛河大桥上游300m至王协洛河大桥下游300m段，两岸大堤绿化及附属工程，长度约5.16Km。王范桥至长水桥南岸河堤填筑工程，长度约19.88Km。高速路桥下游200m处，河道中心线桩号180+600，橡胶坝一座。

（2）文昌路跨洛河桥梁一座起点位于文昌路与福宁大道交叉处，跨越洛河，终点与S319新安虎线相接，红线宽42m，全长约1.279Km。本项目总投资约合人民币38894万元，其中南、北岸景观绿化项目总投资约8201万元，王范桥至长水桥南岸河堤填筑工程，约7000万元，第三级水面工程，约3866万元，文昌桥工程项目估算投资约19827万元。项目建成后，由项目公司自筹资金，负责项目的运营维护。

（3）本项目拟采用政府和社会资本合作（PPP）模式，充分吸引具有丰富经验的社会投资人进行本项目的设计、投资、融资、建设、运营及维护工作。

2. 作为洛宁县新增基础设施建设项目，是落实《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》的重要尝试，同时通过引入新的资金和机制，有利于解决政府在水域治理工程、堤岸绿化、环城水系治理等工程投资、建设、运营和维护中面临的其他多方面问题。具体表现在：

2.1为推进经济结构战略性调整，促进公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域新投融资机制的改革，落实十八大和十八届三中、四中全会精神，引入社会资本，贯彻宏观政策指导思想。在推进城市建设管理创新领域，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。

2.2增量项目与社会投资人合作，可以在水域生态治理工程的投资、建设、运营和维护中降低洛宁县财政压力，提高河南省及洛宁县政策性银行、商业银行的参与程度，利于财政资金的资源配置，增加社会公共效益。

2.3引入社会战略投资人，利用戰略投资人的资源，可以解决水域生态治理工程建设资金的现实问题；并且能充分发挥其专业分工的优势，利用其成功的技术和管理经验，提高项目资源的使用效率和经济效益。

2.4通过开发市场引入竞争，有利于提高水域生态治理工程服务质量和洛宁县补水和排涝体系的总体运行效率。为洛宁县水利及公用事业改革积累成功经验，加快洛宁县公用事业的市场化进程，有利于洛宁县水利及公用事业快速发展。

3. 政府承诺

3.1政府主体承诺按照项目合同约定的方式由社会主体或项目公司投融资、建设、运营合作项目，并通过政策、税收、使用者付费、可行性补贴等方式，促使合作项目获得良好的社会效益和技术、经济效益。

3.2社会主体承诺按照法律规定及项目合同约定自行或由项目公司进行投融资、建设、运营、维护、移交等工作。确保项目建设运营质量和安全，不进行转包及违法分包，保障项目产品和服务的持续性以及无债务移交政府等。

3.3土地使用权。

（1）项目所用土地由政府土地管理部门依法代征并交付乙方无偿使用 ，乙方在项目特许期内有权根据本合同依法自由地、独占性地使用项目土地。

（2）项目期限内，无须为项目场地的土地使用权支付任何税费，但不得将项目所用土地用于项目之外的任何目的。

4. 风险分配

项目建设拟按照PPP模式进行，由社会投资者与政府指定代表机构合资成立项目公司，项目公司权益资本金为总投资的30%，约11668.2万元，其中：政府代表机构以发生的前期准备费用及征地拆迁费用入股，约占总股本不大于49%。社会投资方认缴其余注册资本，占总股本不小于51%。

4.1基本框架。

按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。

原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。

4.2项目运作方式。

（1）项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设——运营——移交、建设——拥有——运营、转让——运营——移交和改建——运营——移交等。

（2）具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。

（3）项目建设期间，社会资本依法能够自行建设、生产或者提供的可以不进行招标。

4.3交易结构。

（1）交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。

（2）项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。

（3）项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。使用量付费项目，需合理设置最低或最高使用量及调整机制。

（4）相关配套安排主要说明由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施和项目所需的上下游服务。

4.4合同体系。

（1）合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。项目合同是其中最核心的法律文件。

（2）项目边界条件是项目合同的核心内容，主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界。

（3）权利义务边界主要明确项目资产权属、社会资本承担的公共责任、政府支付方式和风险分配结果等。

（4）交易条件边界主要明确项目合同期限、项目回报机制、收费定价调整机制和产出说明等。

（5）履约保障边界主要明确强制保险方案以及由投资竞争保函、建设履约保函、运营维护保函和移交维修保函组成的履约保函体系。

（6）调整衔接边界主要明确应急处置、临时接管和提前终止、合同变更、合同展期、项目新增改扩建需求等应对措施。

4.5监管架构。

监管架构主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权；监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。

4.6风险划分：社会资本方承担的风险（建设、财务和运营维护等商业风险）；政府承担的风险（法律、政策和最低需求等风险）；合理共担（产业调整、规划调整、税收、不可抗力等风险）；项目融资风险（项目公司与社会资本方）；

4.7融资方案及监管：项目投融资结构（项目资本性支出的来源、性质和用途、项目资产的形成和转移等）；监管权限和条件，融资违约处理；

5. PPP模式风险分配原则

5.1风险最优分配原则。

（1）PPP模式致力于在政府和社会资本间实现最优风险分配而非政府风险转移的最大化，因此并非所有的风险都会被政府转移给社会资本，在风险转移水平由低至高的区间内，存在一个最优风险转移水平，使项目可实现价值最大化。

（2）如果将风险不恰当的转移给社会资本，政府可能会由于转移了自身可以更有效管理的风险而向社会资本支付更多的费用，或由于留存了社会资本可以更有效管理的风险而承担更高的成本。不恰当的风险转移甚至可能危及政府和社会资本合作关系的长期稳定性。

（3）在受制于法律约束和公共利益考虑的前提下，每个可识别风险均应独立分配给能够以最小成本（对政府而言）、最有效管理它的一方承担，即PPP项目的风险最优分配原则。当然，无论风险分配给哪一方，其都应拥有选择如何处理和最小化该风险的自由。

（4）风险分配应考虑的因素包括：项目的性质；各方对风险管理的优势和能力（可能随时间和风险应对技术的发展而发生变化）；产出说明书的灵活性（是否有影响风险管理方式的限制性条款）；以往项目的风险转移水平（体现了各方管理特定风险的历史表现和未来管理该风险的潜在能力）；市场对风险的普遍态度；公共利益因素；其他政策考虑。

（5）最优风险转移水平即由全面的风险识别、科学的风险量化以及合理的风险分配得到。在一些情况下，在政府交付模式下，成本支出可能高出初始预算的50%。而一份英国项目调查报告显示，合理的风险转移可以为样本项目节省约60%的总成本。

5.2风险与收益对等原则。

PPP项目的风险分配主要通过合理约定的方式进行，在风险分配时应遵循风险与收益对等原则。合同条款中应既关注合同主体对于风险管理成本和风险损失的承担，又尊重其获得与风险相匹配的收益水平的权利。如果风险管理成本大于与之对应的收益，风险转移不可能在自愿的情况下发生，只有各参与方从风险分担中均得到好处，风险分配才有意义。

5.3风险有上限原则。

（1）在PPP项目长达数十年的运行过程中，一些风险可能会出现政府和社会资本方都无法预料的变化，导致风险发生概率上升或风险发生时财务损失增加。为保证政府和社会资本合作关系的长期稳定，在项目协议中，应按项目参与方的财务实力，技术能力，管理能力等因素设定风险损失承担上限，不能由某一方单独承担超过其承受能力的风险。否则，社会资本可能无法保证公共产品/服务的提供效率，政府可能拒绝履约，最终影响双方维持合作伙伴关系的积极性。

（2）基于上述原则，为解决风险分配这一贯穿PPP项目生命周期的核心问题，节约政府和社会资本方风险分配方案谈判时间，降低交易成本，实践中经常将风险分配标准化流程引入PPP项目的风险分配中。

6. 项目回报机制

6.1行业和领域均衡性分析评估。

该项目属于公用基础设施，是公共服务领域的PPP项目，是国家鼓励采用PPP模式的行业和领域范围。随着经济社会发展需要和公众对公共服务的需求提高，垃圾处理、污泥处置、供水、供热、供气、城市景观等均可适应PPP模式建设，而目前洛宁县市仅在河道生态治理设施项目采用PPP模式，行业和领域均衡性均可得到效保证，整个公共服务领域还有很大的发展空间。

6.2财政承受能力评价。

（1）依据《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）和《财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21號）的有关政策、精神、指引和方法，现对洛河洛宁县段生态治理工程项目财政承受能力进行的论证。

（2PPP项目财政承受能力论证是为了更好的明确识别、测算政府在PPP项目中的各项财政支出责任，科学评估项目实施对项目全生命周期内年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据，是政府履行合同义务的重要保障，有利于有效防范和控制财政风险，实现PPP可持续发展。论证主要包括责任识别、支出测算、能力评估、信息披露和结论等五个部分。

7. 股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资责任。本项目政府代表机构以发生的前期准备费用及土地拆迁等费用入股，占总股本49%。社会投资方认缴其余注册资本，占总股本51%。

7.1政府承担运营补贴支出。

（1）运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。

（2）本项目采用政府付费模式，项目运营期间，政府承担全部直接付费责任，政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润。

7.2风险支出。

风险承担支出责任是指由政府承担风险带来的财政或有支出责任。本项目由政府指定代表方和社会资本方成立项目公司运作，因此政府方与社会资本方按照所出资比例承担项目风险。由于项目的风险概率和风险后果值难以预测，因此风险承担成本结合本项目实际，按照可转移风险、可分担风险以及不可转移分担风险进行分类，采用分类比例法进行测算。

（1）第一类可转移风险包括：项目建设期间可能发生的组织机构、施工技术、工程、投资估算、资金、市场、财务等风险，项目公司通过参加商业保险后，大部分风险可以有效转移，风险承担成本按项目建设成本的5%考虑，即1944.7万元，其中自留风险占20%为388.94万元，可转移风险占80%为1555.76万元。

（2）第二类可分担风险包括：项目建设和运营期间可能发生的法规政治风险、自然灾害等不可抗力风险等，需要政府和项目公司共担的风险，按照项目建设投资的1%考虑为388.94万元，项目公司和政府各分担50%，为194.47万元。

（3）第三类不可转移风险包括：价格调整和利润率变化对运营补贴支出责任影响，主要指受社会消费物价指数、劳动力市场指数等因素影响，项目运营期间可能发生的价格调整和利润率变化对运营补贴支出风险责任不可转移和分担，由政府承担风险支出。按照项目运营成本5%考虑，经测算为13.35万元，鉴于本项目运营维护简单的特点，项目运营期内不再考虑每年增长变化因素进行调价，影响成本增长超过5%时，可以按照程序申请调整服务费价格，具体调价方式在项目管理合同中双方协商确定。

（4）鉴于我们不做物有所值的定量分析，本着保守原则，以上风险量化作为财政补贴中的或有支出记入财政承受能力的测算依据。

7.3配套支出。

（1）配套投入支出责任是指政府承诺将提供的配套工程等其他投入责任，包括土地征收和整理、建设部分项目配套设施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息。

（2）本项目配套投入支出责任主要指建设运营所需的水、电和道路设施等项目相关的外部配套设施，由洛宁县政府及相关部门负责统筹协调，保障本项目用水、电（包括电量、电压）等配套设施。具体可将项目红线外一米处做为政府方所承担配套设施建设的投资边界。本项目无需政府单独提供配套设施，故不考虑配套投入支出责任。

（3）项目占地采用无偿划拨方式，项目建成完工后，由政府审计部门进行投资审定，依据审定结果编制项目财务竣工决算报告和完整的项目资产清单（含土地数量及手续），作为合同附件，用于界定社会资本实际完成投资额和项目资产运营、维护、管理的依据，合同期满后项目公司将项目资产及相关权利等完整无偿移交给政府或政府指定机构。

7.4政府承担运营补贴支出。

（1）本项目采用政府付费模式，项目运营期间，政府承担全部直接付费责任，政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润。计算公式如下：

（2）经测算，考虑到财政支出总额以及每年政府财政承受能力，我们按二十年4%的折现率计算出财政补贴支出总额为85130万元，平均年支出3405万元。

7.5风险承担支出。

由于项目风险支出数额和概率难以准确测算，可按照项目的全部建设成本和全生命周期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出。本项目在建造及运营期间，如出现由于政治政策、法律、土地政策的改变、宏观经济状况的变更及不可抗力等因素产生的重大风险，将根据项目合同约定办理。可分担风险量化金额为194.47万元，不可转移风险量化金额为13.35万元，共计208万元。

7.6测算结果。

（1）政府支出。

在项目分析生命周期27年内，经测算政府共需支出90847万元（包括建设期投资5717万元以及运营补贴支出85130万元），考虑到在全生命周期内发生的具体时间，采用4%的折现率，政府累计支出现值为53072亿元。

（2）当年运营补贴支出数（不含风险支出）。

={[38894×（1+7%）×（1+4%）n]/25}+267.19×（1+7%）

=3405.21万元（平均值）。

（3）或有支出：不可转移风险、可分担风险共计208万元。

（4）价格调整机制对政府补贴支出的影响。

主要指价格调整和利润率对运营补贴支出责任影响，受消费物价指数、劳动力市场指数等因素影响，鉴于本项目运营维护简单的特点，项目运营期内不再考虑每年增长变化因素进行调价。如果运营期内受消费物价指数、劳动力市场指数等因素影响成本增长超过5%时，可以按照程序申请调整服务费价格，具体调价方式在项目管理合同中双方协商确定。

8. 结束语：

项目收入主要为政府付费，由政府向项目公司购买项目可用性（符合验收标准的公共资产）以及为维持项目可用性所需的运营维护服务（符合绩效要求的公共服务），政府方将根据 PPP项目协议的约定按期支付可用性服务费以及运维绩效服务费。项目其他收入部分将结合项目公司商业运营方案按照投资股权进行相应收益分配。

参考文献

[1]《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》.

[2]《中央财政水利发展资金使用管理辦法》 .

[文章编号]1619-2737（2017）05-09-607