收费公路改革 路漫漫其修远兮

■丨文 君

收费公路改革 路漫漫其修远兮

■丨文 君

还贷性二级公路收费取消后，各界对公路收费改制的期待也进一步增强。未来，中国需要更多“壮士断腕”的决心，不但二级公路免费，一级公路和高速收费也降下来，减少整个社会物流成本，避免社会通行成本从二级公路的口袋里出来，又进入了收费一级公路和高速公路更大的口袋里去。

取消二级路收费的 “最后一公里”

2017年5月，内蒙古收费公路监督管理局发布消息称，为进一步减轻企业物流成本和个人出行负担，自治区政府决定取消全区所有政府还贷二级公路收费工作。

据了解，内蒙古自治区取消收费的政府还贷二级公路项目共计96个，收费站点121个，收费里程7588.8公里。据了解，此次取消的收费站点不包括BOT等经营性未到期二级收费公路和一级一幅公路。

另据消息，甘肃省、青海省和宁夏自治区也表示，也将在今年年底前取消全省政府还贷二级公路收费。由此看来，当前只剩新疆还未出台明确的时间表。

截至目前，除西藏和海南没有收费公路外，全国已有28个省份取消了对政府还贷二级公路的收费，减少收费里程超14.16万公里，企业物流成本和个人出行负担进一步减轻。

对于取消二级公路收费，百姓都拍手叫好，网民“sean”认为，其实早在2009年国家就已经逐步取消二级公路收费政策了，应该承认，还贷公路收费模式极大地促进了我国公路的发展。目前，我国已经成为全球第二大经济体，交通基础设施建设更是突飞猛进，政府还贷模式早已让位于BOT、BT和PPP模式，而部分政府还贷二级公路呈现逾期收费现象，在中央财政补贴全面落实的情况下，取消政府还贷二级公路收费的客观障碍已经基本排除了。

时间回溯到1984年国务院第54次常务会议决定，我国道路基建开始实施“贷款修路、收费还贷”政策，政策初衷，打破公路建设单纯依靠财政投资的机制束缚，是为了解决财政水平与公路发展不匹配的问题，有效缓解了公路建设资金短缺问题，并加快了公路建设步伐。

随着公路交通现代化进程推进，我国高速公路建设取得巨大成就。2008年底，高速公路已逐渐形成网络，原有的二级公路干线骨架作用逐渐削弱。但是，在全国收费公路总里程中，二级收费公路里程和收费站均占收费公路总量的60%左右。

加之与居民日常出行关联度较大，取消二级公路收费的呼声越来越高。2008年12月，国务院印发通知，提出在取消公路养路费等六项收费、实施成品油价格和税费改革的同时，逐步有序取消政府还贷二级公路收费。

需要指出的是，与一级公路和高速公路一样，二级公路也分为经营性与还贷性两种，2009年国家发改委、交通部、财政部联合发布的取消收费实施方案，即是针对后者。

所谓“逐步有序”，就是根据各地经济等实际情况分步骤取消，并按照由试点到推广的思路，分期分批开展。

根据去年下半年发布的《2015年全国收费公路统计汇总表》，截至2015年底，全国还贷性二级公路收费里程还有17817.9公里，主线收费站点达220个。

取消全部政府还贷二级公路的收费是大势所趋。交通部表示，将继续指导甘肃等5省（区）交通运输部门，细化方案，依法有序地取消政府还贷二级公路收费。

取消二级公路收费进入“最后一公里”的冲刺状态，这距离浙江全省取消政府还贷二级公路收费已经过去了整整八年，与这项政策正式出台实施的2009年1月相距了9年时间。

不难发现，取消最晚的，正是经济相对落后的西部偏远地区。以宁夏为例，二级收费公路撤销之后，这些收费站每年将减少收费6亿元左右。事实上，取消二级公路收费方案出台时，就对西部欠发达地区作了“宽大处理”，是否取消，“由各省（区、市）人民政府自主决定”。

清华大学工程管理硕士（MEM）教育中心执行主任刘大成曾撰文指出，由于各地经济发展及债务负担不同，特别是西部地区二级公路仍是区域干线公路重点，需进一步筹资，所以未采取“一刀切”政策在当时比较贴合实际。

近年来，随着西部大开发、“一带一路”等政策措施的倾斜，西部地区高速公路和干线公路建设也取得了较好发展，此时再一边收取中央政府补助金，一边从已支付了高价成品油的消费者身上收取通行费，就显得不太合理。

在全面取消还贷性二级公路收费呼声中，最后五个省份中终于有四个给出了明确的时间表，从交通部的表态看，新疆也会在不久之后加入其中。取消政府还贷二级公路收费，体现了促进经济整合、让利于民的思维。

事实上，无论过去还是今天，有一条法则是不变的：路是为了促进发展而非制约发展，实现社会富裕而非政府盈利。正因此，随着我国公路运输发展远超预期，一些公路回本以后，提前结束收费使命，不仅必要，也有现实的基础。

做好修路这门财政学

还贷性二级公路收费取消后，各界对公路收费改制的期待也进一步增强。

有人问，何时一级公路和高速公路也能不收费？

事实上，目前取消的还贷性二级公路的收费仅仅是公路收费的一小部分。以2015年为例，它只占政府还贷公路通行费收入的不到2%。因此，从“还路于民”角度而言，这只是一小步。也只有准确地认识到这一点，才能避免对于“28省取消政府还贷二级公路收费”这样的新闻的过度渲染。今天全国取消政府还贷二级公路收费，严格说来是8年前启动“燃油税征收”时，政府承诺的部分兑现。

这不是要抹杀取消收费的意义，而是为了指明中国公路里程快速增长下的一个真相：从政策的态度来看，取消公路收费会成为一种趋势，但从公路建设速度和收支缺口继续扩大等情况看，收费公路还是会长期存在的。

路漫漫其修远兮，从前些年中国社会经济发展状况来说，完全放弃社会资本建路修路，发展之路不说走不通，至少走起来无比艰难和缓慢，这也与我国经济高速发展的现实国情不符。

2004年，我国国家高速公路的通车里程只有3.4万公里，到如今总里程突破13万公里，稳居世界第一。可以说，如果没有收费公路政策就没有我们今天的国家高速公路发展成就。

一方面，当前中国的收费公路总体上处于收不抵支的状态。交通运输部近日公布的《2015年全国收费公路统计公报》显示，2015年全国收费公路通行费收支缺口为3187.3亿元，与2014年相比扩大了1616.2亿元，增幅102.9%。同时，债务规模也在扩大，与2014年相比，全国收费公路债务余额净增6042.3亿元，增长15.7%。

另一方面，据《统计公报》所显示的，与2014年相比，尽管二级公路里程净减8761公里，下降27.7%，但是高速公路里程净增10283公里，增长9.6%，而一级公路里程基本保持不变，全国收费公路总里程是净增的。去年国家发改委发布的2015年全国物流运行情况通报显示，2015年社会物流总费用高达10.8万亿元，比上年增长2.8%，占当年GDP的16%。

北京交通大学经济管理学院教授赵坚表示，现在收费公路改革面临着“两难”抉择：如果停止或减少收费，债务怎么还？如果继续收费，物流成本又很高，企业诉求怎么满足？怎样解决“两难”困境，需要官方作出科学决策。

修路是一门财政学，脱离财政能力谈修路是不现实的。在各地发展交通的强烈意愿面前，国家的财政永远是不足的，为了满足交通发展的需求，这几年收费公路整体债务规模继续扩大。如果修路是一种“善”，收费是一种“恶”，可能在较长一段时间内，我们不得不同时拥抱善恶，继续利用好收费公路政策。何况，收费公路投资中有超过一半的社会资本，本着契约精神，这部分公路注定会按照合同继续收费，也只有保证收费的稳定预期，才能增强投资者信心，积极参与高速公路投融资PPP中。因此，在我国收费公路将长期存在。

据交通运输部相关负责人介绍，随着经济社会的快速发展、国家公路网的逐步连线成网以及国家财税体制改革的推进，从我国的国情出发，充分考虑对国家财力的需求与可能，以及国家鼓励社会资本投资交通基础设施的政策导向，我国公路交通基础设施的发展，特别是新建公路的发展，仍然需要坚持收费公路政策。

根据《收费公路管理条例(修订征求意见稿)》，政府收费公路中的高速公路实行统借统还，不再规定具体的收费期限，而是以实际偿债期为准，确定收费期限。特许经营高速公路经营期限一般不超过30年，投资规模大、回报周期长的高速公路可以约定超过30年；偿债期、经营期结束后，实行养护管理收费。

这意味着高速公路可能将长期收费。对于高速路长期收费的合理性，交通运输部公路局副局长王太在去年7月21日的新闻发布会上曾指出，通过对高速公路的功能、特点和资金保障进行的充分调查、研究、论证后认为，高速公路按照“用路者付费”的原则，实行长期收费是合理的。

赵坚认为，通行费标准应该坚持“用路者付费”的原则，主要参考建设和维护成本，最重要的是，各地通行费标准的调整必须要做到公开透明、科学合理。

国外的公路收费吗

老话讲“世界上没有免费的午餐”，同样“世界上没有免费的公路”。

很多人觉得与国内相比，欧美发达国家的高速公路收费政策显得温柔许多，要么不收，要么象征性收费。道路维修养护大多由这些国家的税收来支付，不过，这也意味着，车主需要缴纳燃油税、能源税等税收，再由政府分配用于养路。就此看来，世界上任何国家都没有真正意义上的免费公路，虽然公路是公共产品，但是其资金来源不是税收就是收费。

《中国经济网》的消息显示，目前，有发达国家也已在向收费公路转型，以德国为例。世界上第一条高速公路诞生在德国，2003年，德国高速公路开始对12吨以上的货车征收通行费，德国绝大部分的道路维修保养费用都由政府用税收支付。2012年，又把征收的范围从高速公路扩大到了四车道的普通联邦公路，这两年德国也将开始对小客车征收高速公路通行费。

在美国，全美高速公路总长超过10万公里，美国公路的建设养护是以税收保障为主的发展模式。美国政府依靠国家财力和燃油税、重车税、轮胎税、牌照税等多税种高税率的专项税收支撑了高速公路建设，在养护方面也主要依靠以税收注资的联邦公路信托基金，基本能够满足全国公路养护的需要。在上世纪50年代时美国就拥有很大的机动车保有量，相关专项税的税源充足。即使如此，80年代之后随着路网老化，大量早期公路、桥梁需要维护或重修，道路修建的成本越来越高，美国很多州开始对一些原本免费的路段进行收费，用于收费路段的扩建及维修，美国收费里程近年呈上升趋势。

与欧美不同，日本高速公路全部为收费公路。大部分日本的高速公路按里程收费。装有里程表的普通车辆6公里以内500日元（约合人民币28元），每6公里收费100日元（约合人民币6元），上限为900日元（约合人民币51元）；未安装里程表的普通车辆一次性收费900日元。除了按照固定线路里程收费以外，主线上还有收费站。据日本媒体今年报道，日本国土交通省计划在2016年开始统一首都圈的高速公路收费标准，即只要出发地和目的地一致，那么不管走哪条路线收费额都一致。国土交通省是希望借此鼓励司机尽量选择空余路线，缓和东京交通堵塞。

据不完全统计，全世界目前共有70多个国家采取收费公路的形式建设和发展高速公路，国外收费公路的里程超过30万公里。

其实，收税和收费之间是一个此消彼长的关系，费交得少了税就要增加，因此想取消收费就需要大幅增加税收。

据《经济日报》报道，世界银行曾经有一个估算，如果中国公路全部资金都不靠收费，由收税来养护，以2006年为例，燃油税要征收30%，若全部建设和债务偿还都要靠税收解决，油价要增加3倍以上。因此，公路全部免费单靠税收支撑是不可行的。

现实的状况是，目前中国的车辆购税大约只能能够满足公路建设资金需求的15%，燃油税也只能满足公路养护资金需求的30%，剩余的建设与维护资金缺口则需要先通过吸引企业、社会投资和向银行贷款解决，然后逐年向公路使用者收取车辆通行费支付养护管理费用以及偿还企业投资和银行贷款本息。我国现有的大部分高等级公路都是依靠这种融资方式建成的，所以使用这些公路是就需要支付通行费。

只要财政允许 不妨让利于民

不可否认，之所以我国公路交通能够取得如此举世瞩目的成就，收费公路政策是功不可没的。

收费公路政策在直接促进公路交通快速发展的同时，对构建现代交通运输体系、促进国民经济增长、改善人民出行条件、减少贫困和促进公平发展等方面也发挥了重要作用。

当然，继续收费与减少收费的努力并不矛盾。

《物流业降本增效专项行动方案(2016—2018年)》提出，科学合理确定车辆通行费标准。如果未来高速公路实施长期收费，通行费收费标准如何设定，是民众关心的一大焦点问题。有意见认为，基于降低物流成本等考虑，延长收费期限后的高速公路收费标准应该大幅低于现在的标准。

“如果收费公路的建设和运营的成本很高，可能通行费标准就要高一些，但这又与降低物流成本相矛盾。”北京交通大学经济管理学院教授赵坚就建议，各地应根据当地实际情况做好规划，避免盲目建设收费高速公路，而应多修公益性的二级公路、三级公路。

2015年，我国修订《收费公路管理条例》，构建“非收费公路为主、收费公路为辅”的两个公路体系，强调高速公路长期收费是符合“谁用路、谁受益、谁付费”和“不用路、不付费、不负担”的公平原则，不仅能够有效化解高速公路的债务风险，为高速公路的发展提供稳定的养护发展资金，同时还可以使有限的公路税收向普通公路倾斜，使普通公路的通行条件也能得到更好改善。

对于已经取消收费的公路来说，就要防止再巧立名目变相收费；对于还在收费的公路而言，要进一步加大信息公开和监督力度，控制乱收费；对于整个国家收费公路发展而言，则需要进一步降本增效，比如进一步增加高速路ETC使用，减少人力成本；比如进一步加大以区域为单位的高速集约化管理，降低单位里程高速公路的管理费用，提升公路网络规模效益。而只要财政允许，就应该继续让利于民，让减少收费成为一种趋势，将互联互通的成本继续降下来。

未来，中国需要更多“壮士断腕”的决心，不但二级公路免费，一级公路和高速收费也降下来，减少整个社会物流成本，避免社会通行成本从二级公路的口袋里出来，又进入了收费一级公路和高速公路更大的口袋里去。

交通部的一篇评论文章显示，随着国家财力不断增强、公路网络的逐步完善，各级地方政府要不断加大财政资金的投入力度，逐步提高政府预算内资金在公路建设和养护费用中的比重，发挥政府在公路建设和发展中的主导作用。就是把公路建设投资中“民”的部分，逐步通过“公”的形式回购过来，把“让利”的主动权掌握在政府的手上，从而不断实现“还路于民”。

这一点，深圳市政府通过回购梅观等高速公路，从而达到高速公路免费通行。当然，在短时间内，各地不可能全面复制深圳的做法。毕竟，一下子取消所有公路收费，在当下的中国不太现实。那么，除了二级公路外，一级公路和高速能否少收一些呢？

央视的评论就一针见血地指出：路的目的是通往下一站，修路的利益就绝非路本身，这是经济学最浅显的一课。对不少地方政府来说，如果取消某些公路收费能够降低物流成本、激发生产生活的活力，从而增加税收收入，不仅可以实现财政转圜更能赢得口碑，何乐而不为？今天，当一带一路倡议构筑中国与世界的互联互通，国内联通中的堵点更应趁势拔除，进一步发挥路网的经济整合功能；当脱贫攻坚成为关注的议题，快捷的通路正是脱贫的出路，路费不能成为脱贫攻坚上的绊脚石。

路费是小账，经济发展才是大账，小账自然服务于大账。