上海市轨道交通线网规划实施评估思路和要点

金昱

(上海市城市规划建筑设计工程有限公司，上海200040)

上海市轨道交通线网规划实施评估思路和要点

金昱

(上海市城市规划建筑设计工程有限公司，上海200040)

结合上海市轨道交通线网规划评估工作，搭建线网规划评估的基本框架:按照科学评估、综合视角、战略思维的原则，以指导远景规划和近期实施为目标，评估对象以线网为主，兼顾线、站、场;评估内容包含城市规划、综合交通、建设实施、运营管理、投融资和社会效益等方面;评估方法体现定性定量分析并重、点线面多层次评估及“开门办规划”的要求。同时从评估的客观全面性、时间因素、横向对比等方面提出注意事项，希望对后续线网规划实施评估有所启发。

轨道交通;线网规划;实施评估;上海市

轨道交通线网规划是指导轨道交通近期建设及中远期发展的重要依据，是城市总体规划中的一项重要专项规划。适时开展规划评估是不断优化完善规划方案和管理的重要环节。为提高轨道交通线网规划的科学性，2014年住房城乡建设部发布关于加强城市轨道交通线网规划编制的通知(建城［2014］169号)，明确规定线网规划的调整需要以线网规划实施评估作为前提和基础。

现阶段我国城市规划评估总体上尚处在理论研究和实践探索阶段。评估的对象比较集中于城市总体规划［14］，仅有少量文献涉及近期建设规划［5］、绿地［6］、综合交通［7］、市政［8］等专项规划。专项规划评估的基本框架尚不成熟，关于轨道交通线网规划评估的相关研究和实践更是匮乏。

2014年，为支撑轨道交通线网规划修编，并作为新一轮城市总体规划编制的支撑性工作，上海市开展了轨道交通线网规划实施评估这项探索性工作［9］。

自《上海市城市总体规划(1999—2020)》实施以来，轨道交通网络是统领上海特大城市综合交通体系的核心系统，也是上海作为长三角核心城市的重要支撑。截至2014年底，上海已经建成了16条线路，634 km的轨道交通网络(含磁浮示范线、金山支线)。2014年上海市轨道交通日均客运量达到769万人次，占公共交通客运量的比重达到48%，规模化和网络化效益初现［10］。根据两轮轨道交通近期建设规划，2020年上海将形成近800 km轨道交通网络，达到总体规划制定的规模目标。作为世界上地铁规模最大的城市，上海轨道交通线网的规划建设即将进入“下半场”，亟须在“中场”进行必要的评估，总结经验教训，不断开拓创新，提高轨道交通线网规划的科学性。

1 评估的基本框架

1.1 总体原则

线网评估是“找问题、谈思路”的基础性工作，应体现“科学评估、综合视角、战略思维”的总体原则，即通过科学应用现代分析工具和技术手段，使定量评估和定性评估相结合，综合把握轨道交通线网与城市空间及用地布局的关系，并通过评估统一认识，切实开展轨道交通远景发展的宏观战略性思考。

1.2 评估目标

1.2.1 指导远景规划

规划评估通过系统分析轨道交通建设历程与实施效果，评估轨道交通线网与城市总体规划的协调性，论证线网规划是否需要进行修改或修编。如若需要修改或修编，通过评估，识别当前发展面临的关键问题，明确线网修改或修编的基本条件、约束条件，并就线网规划修改或修编的发展战略、规划理念、主要措施等达成基本共识，为后续工作奠定基础。

1.2.2 指导近期实施

规划评估有助于检验既有规划效用，总结发展经验和存在不足，必要时及时采取纠偏等相应措施，不断调整优化线网实施，提高线网的实施效果。

1.3 评估对象

线网规划实施评估的重点以轨道交通线网为主，从网络的层面总结经验、发现问题、把握重点。但是仅停留在网络层面的面上分析容易造成原因剖析浮于表面，无法找到问题的根源。因此，评估也必须深入线路和场站层面，立足线、站、场层面的现状调查和数据分析，方可全面而深入地认识线网规划实施中存在的不足。

1.4 评估内容

轨道交通涉及规划、建设、运营、管理等一系列复杂的过程，牵涉面广，资金投入巨大，因此轨道交通线网规划的评估内容应源于城市规划、超出城市规划，从系统整体进行评估，体现评估的综合性。核心的评估内容包括:城市规划评估、综合交通评估、建设实施评估、运营管理评估、投融资及社会效益评估［11］。

相比于城市总体规划评估，专项规划评估在规划评估基础上，将会更加关注于规划完成后的建设、运营、管理等后续工作，并从后续工作中反向评估规划及其实施的质量，体现评估的纵向深度和反馈机制。

1.4.1 城市规划评估

轨道交通线网规划作为城市总体规划的一项重要的专项规划，评估应当从城市规划本身展开。城市规划评估的重点是从中心城区、市域、区域等多个层面分析空间结构与线网布局的协调性。

城市规划评估的具体内容包括:线网规划对空间结构的支撑和引导作用，不同空间尺度下的网络规模(轨道交通线网密度、站密度、人均指标)，线网服务水平(面积、人口、岗位覆盖率)，用地规划的耦合度(站点周边用地性质及开发强度)。

1.4.2 综合交通评估

轨道交通线网规划是城市综合交通体系规划的重要组成部分。评估的重点应围绕轨道交通在综合交通中的功能和作用展开。评估中强化以综合交通视角评价轨道交通，强调综合交通的系统性;同时，应注重跳出交通看交通，以更全、更高的视角分析轨道交通和综合交通中存在的问题。

综合交通评估的具体内容包括:城市交通出行需求(日均出行总量)，公共交通发展目标(公共交通/轨道交通分担率)，交通出行分布(交通OD)。

1.4.3 建设实施评估

在线网规划指导下的建设实施是线网规划转为实体设施的重要环节。评估的重点在于线网规划理念、线路功能定位、规划线站位、建设时序等规划内容的执行情况。建设实施评估的另一个重要作用是反向指导线网规划的编制和实施，从建设实施的角度进一步优化和完善线网规划。例如，上海在建设实施过程中不断优化车辆基地、主变电站、控制中心等资源共享内容，不断充实线网规划的内容和深度，在用地集约节约方面起到了良好的示范作用。

建设实施评估的具体内容包括实施机制、审批机制、建设速度、技术标准、与规划用地的协调性。

1.4.4 运营管理评估

运营管理是直接体现线网服务功能和水平的重要环节。评估的重点在于线网规划理念、线路功能定位在具体运营中的实现程度，线网客流特征，运营管理方案效果(大小交路、限流等)以及运营管理过程中反映出的问题对于线网规划的反馈。应重视与运营管理部门的沟通，通过座谈会等多种形式了解运营管理一线需求，逐个分析枢纽大客流风险、线路潮汐客流、站点限流等现象的原因与对策。

运营管理评估的具体内容包括客流总量、客运强度、客流分布、换乘客流、平均乘距、枢纽大客流特征、限流方案等。

1.4.5 投融资和社会效益评估

规划层面的评估往往会忽略投融资及社会效益分析。随着网络规模的增大，投融资效益评估显得愈发重要。评估的重点在于线网规划实施的成本以及带来的社会效益，通过定量分析建设成本、运营成本等经济指标，以及客流量、周转量等客流指标，分析线网建设的社会经济效益。结合社会效益分析对投融资效率进行评估有助于指导后续规划建设的强度。从提高服务水平角度也有助于对未来投资模式提出优化和完善的建议。

投融资和社会效益评估的具体内容包括收支平衡情况、投资模式分析等。

1.5 评估方法

1.5.1 定性分析和定量评估并重

近年来，随着GIS(地理信息系统)等技术的推广应用，定量分析方法的应用愈发普遍。线网规划实施评估涉及诸多量化指标的评估，需要对诸如轨道交通刷卡数据、站点周边用地开发数据、交通调查数据、手机信令数据等进行量化分析。对于诸如轨道网与城市空间协调性等量化评估较为困难的指标，宜采用定性方法进行分析。

1.5.2 点、线、面多层次评估

线网规划编制过程中注重“点、线、面”综合分析，点、线是基础，面是综合统筹，从点、线上深入剖析，从面上系统总结。上海轨道交通形成了线网规划、建设规划、选线专项规划、站点一体化规划等多层次的规划体系。线网规划评估同样不应局限于线网本身，应深入车站和线路层面，从“点、线、面”三个层次系统分析。“点”包括车站、车辆基地及站点周边用地开发，“线”包括线路及沿线用地开发，“网”包括线网及其与城市空间布局的关系。不同层次都包含了设施、运营、综合协调等多个视角(见表1)。

表1 点、线、面三层次评估对象一览Tab.1 Evaluation objects from point，line and plane aspects

1.5.3 部门合作、专家指导、社会参与

线网规划实施评估的具体工作由城市人民政府城乡规划主管部门牵头负责。考虑到轨道交通系统的复杂性，评估过程邀请了交通、建设和投资等主管部门，建设和运营单位，高等院校和国内外咨询机构等共同参与，并邀请资深专家全程参与指导工作，积极征询区县和社会各界意见，体现“开门办规划”的思路。评估参与方通过编制专题报告、召开专家咨询会议等多种形式，为线网规划评估提供多视角的思考和讨论。

2 评估的注意事项

2.1 评估的客观全面性

实际操作中规划评估往往关注于实施效果，对于编制的背景、过程、实施机制及动态变化等涉及既有规划方案和实施过程方面考虑不足，而这些往往会对规划实施效果产生重大影响。例如，关于既有方案的评估，要研究规划制定时的社会经济背景与规划理念、策略间的关系，研究规划编制的边界条件;关于规划实施过程，要分析实施过程中哪些因素导致规划不适应，包括规划人口、岗位、用地布局及经济总量的变化。评估的全面性也包含对于成因的多角度剖析。例如，部分线路客流效益差，有些是建设时序引起，有些是外部环境变化引起。

2.2 评估的时间因素

评估工作往往涉及规划方案编制批复以来一定时段实施效果的评估。评估过程发现的问题要区分发展阶段问题，要有发展的眼光，有些是根本问题，有些是暂时问题，要区别对待。例如，现状线路的拥堵问题，有些是配车不足引起，有些是线路单点入网问题，有些是沿线开发性质单一且强度偏高造成。评估同样应关注规划的延时性问题，很多效益暂时还无法体现，还需要一定时间的积累，需要一定的预期性评估。

2.3 指标的横向对比

评估中指标的定量化分析常常涉及横向对比问题。很多指标不能通过简单的横向对比得出结论，更应关注案例的可参考性问题。例如，国外很多城市是在发达的铁路网基础上并在机动化前形成轨道交通网络，国内城市的轨道建设与机动化是并行的，铁路基础也比较差。又比如，人口密度问题，我国很多城市的人口密度往往不是国外尤其是欧美类似案例城市可以类比的。指标的横向对比应结合实际情况进行参照，而不能照搬。单独对比轨道指标容易得出片面的结论。

3 结语

轨道交通线网规划实施评估是线网规划乃至总体规划修改或修编的基础性工作，也是规划实施跟踪和管理的反馈性工作。目前，国内轨道交通线网规划评估尚处于摸索阶段，评估的内容、深度等基本框架业界也尚无成熟经验。上海市轨道交通线网规划实施评估是一项探索性工作，本次研究基于上海市2014年开展的轨道交通线网规划实施评估工作，初步总结了评估的基本框架和注意事项。希望对后续定期开展规划实施评估奠定基础，对其他城市线网规划实施评估也能有所启发。

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(编辑:曹雪明)

Im plementation Evaluation of ShanghaiUrban Rail Transit Network Planning

JIN Yu
(Shanghai Urban Planning and Design Institute，Shanghai200040)

Implementation evaluation of urban rail transitnetwork planning is still in the exploratory stage in China.Periodicalevaluation is helpful for learning experience，and is also an important basis of network revision.First，to carry out implementation evaluation of Shanghai rail transitplanning，a basic framework of evaluation is setup.The basic principle of assessment includes the scientific evaluation，comprehensive perspective，and strategic thinking，and the goal of assessment is to guide the long- term planning and the recent construction.During evaluation，great attention should be paid to network assessment，but at the same time，lines，stations and depots should be taken into account.Evaluation content includes city planning，comprehensive transportation，construction，management，and financing and social benefits.Evaluationmethods are composed of qualitative and quantitative analysis，combination ofmacro，medium，andm icro- level analysis and an open system.Secondly，some precautions for assessment are proposed，which include overall objective evaluation，time factors，horizontal comparison，etc.

urban rail transit;network planning;planning implementation;Shanghai

U231

A

1672- 6073(2017)02- 0001- 04

10.3969/j.issn.1672 6073.2017.02.001

2016- 08 01

2017 01 06

金昱，男，硕士，工程师，从事轨道交通规划工作，jinyu@supd ri.com

上海市规划和国土资源管理局重大规划项目(2013308)