农业转移人口市民化进程中地方政府职能实现路径研究

2017-06-21张鑫旺

财政监督 2017年12期

●张鑫旺

●张鑫旺

社会分工的细化是人口流动的经济推动力，农业转移人口市民化是区域生产力与流动人口进行双向选择的结果。在国家大力推进新型城镇化建设、实现农业转移人口市民化的背景下，本文分析了我国地方政府职能实现对推动农业转移人口市民化的重要作用，通过对农业转移人口市民化进程中地方政府职能实现的现状及问题分析，总结了我国农业转移人口市民化的阶段性特征，最后提出保障地方政府职能实现、推进我国农业转移人口市民化的发展路径。

农业转移人口市民化政府职能

城镇化是人类社会发展进步的结果，也是国家现代化的重要标志。作为快速发展的大国，农业转移人口市民化是衡量我国城镇化和现代化的重要指标，也是解决我国农业剩余劳动力转移问题的关键。从2014年国务院发文提出“有序推进农业转移人口市民化”，到2016年提出的“以人为核心的城镇化建设”，反映出国家高度重视城镇化进程中的人口问题。同时，《“十三五”规划》要求在推进新型城镇化进程中强化地方政府推动农业转移人口市民化的主体责任。在目前的制度安排下，已有的研究关注了基本公共服务供给问题，却忽视了基本公共服务的供给是地方政府实施的行为之一，其供给效率会受到地方政府行为的影响，因此研究地方政府职能的实现路径具有重要的现实意义。

一、地方政府职能实现对推动农业转移人口市民化进程的重要性

（一）作为政策执行主体，职能能否实现直接影响制度绩效

公共政策是地方政府履行职能的重要手段，是政府公共管理水平的直接体现。由于中央政府的战略意图主要通过制度规范进行传达，在中央与地方政府的博弈中，尽管中央政府掌握了政策的制定权，但地方政府职能的实现才是制度绩效良好的基础。作为政策的执行主体，地方政府职能是否实现对中央政府的制度绩效有着根本性的影响。农业转移人口市民化进程中，由于相关的制度体系并不完善，大城市所在地地方政府会基于自身的利益考虑，选择性偏离于中央的政策意图，导致政策绩效与预期的偏离。因此，要推进农业转移人口市民化，实现新型城镇化目标，就要通过制度约束和激励确保地方政府职能的实现。

（二）流动人口作为服务对象，地方政府具有管理优势

随着社会环境的变化，农业转移人口问题正在逐步由经济问题演变为社会政治综合性问题。农业转移人口市民化是公民追逐经济权利的过程权利，更核心的是伴随着公民权利的实现过程。一直以来，进城务工人员的公民权利没有得到应有的关注，农业转移人口更是成为社会的弱势群体，其面临的子女教育问题、同工不同酬、拖欠工资等问题更是没有得到有效的解决，在经济、政治权利上受到不同程度的制度性剥夺而缺少法律的保护，究其本质，是对农业转移人口市民化进程中权利的漠视。在新型城镇化建设的背景下，将农业转移人口纳入地方政府职能范围，是国家治理现代化的客观要求，也是促进社会健康发展的关键。由于地方政府具有天然的地理和管理效率优势，因此，地方政府职能的实现将会更直接地影响到农业转移人口市民化的进程，更有效的将政府行为转化为对公民的服务和管理。

（三）基本公共服务作为连接点，地方政府具有信息优势

学术界对基本公共服务进行了大量的研究，较多的关注了基本公共服务的供给问题。同时，也应注意，基本公共服务是政府社会管理意志的物质化表现，也是政府和公民之间的连接点，很大程度上反映出政府的管理理念。强调地方政府职能的实现，原因有二：一是基于地方政府的信息优势，能够准确地掌握出于动态的农业转移人口的偏好，进而提高公共产品的供给效率；另一方面，根据国家治理现代化的要求，政府管理将更加强调以人为本，而管理模式也将逐渐由对人的管理向对服务的管理转变，地方政府被期望在这场政治制度改革中有更多的改革，以适应社会的需求。

二、农业转移人口市民化进程中地方政府职能实现的现状及问题

地方政府在面对农业转移人口市民化进程中产生的问题时，往往受限于政治体制和管理权限而无法实施有效的管理。从中央层面看，这是一个关乎国家整体的问题，需要协调不同地区尤其是主要流入地和流出地的利益。从地方来讲，地方政府会因为意愿和能力两个方面采取拖延行为，在进行政府行为选择时，利益可能受损的地区会选择对自己有利的策略，导致农业转移人口市民化进程受阻。具体来讲，有三个方面的表现：

（一）农业转移人口市民化进程中的地方政府财力困局

由于区域资源禀赋的差异、地方财政竞争导致地区间的财政收入能力不同，加之转移支付体系并没有实现相应的改革，人口流入地区地方政府限于财力难以实现农业转移人口基本公共服务的充分供给。十八届三中全会提出了“调整中央与地方政府间财政关系”的改革任务，并开始通过财税政策支持分担农业转移人口市民化的成本。这是引导地方政府推进农业转移人口逐步市民化、提高农业转移人口市民化能力的重要措施，也是财政支持农业转移人口市民化的制度保障。这将有效缓解地方政府财力不足的问题，激发地方政府的积极性。

（二）推动农业转移人口市民化的地方支付意愿不强

财政分权背景下，地方政府积极作为的主要动力来自于政治晋升和财政独立的激励，因此，在预算约束和激励缺失的背景下，地方政府更倾向于将预算资金投向能够实现短期收益的招商项目中，对基本公共服务领域的投资则显得比较滞后。作为衡量农业转移人口市民化程度的重要指标，基本公共服务供给水平对保障农业转移人口实现市民化具有不可替代的作用，因此，市民化所需的公共服务与供给之间的差异影响着农业转移人口市民化的能力和意愿。随着我国财税体制改革的推进，中央和省级财政开始通过建立农业转移人口市民化奖励机制，这将会增强地方政府在市民化方面支出时的支付能力，激励地方政府财政支付意愿的提高。

（三）地方政府职能实现效果缺乏科学的评估

目前的政治体制下，我国尚未建立关于农业转移人口市民化进程中地方政府职能实现效果评估体系。第一，地方政府的政绩考核中并未包括关于农业转移人口市民化的相关指标。尽管农民工问题在我国发酵了近十年左右，但从根本上来讲，农业转移人口的力量较弱，公民的实际偏好容易被扭曲。同时，目前的政绩考核并未将农业转移人口基本公共服务供给状况纳入绩效考核的约束性指标当中，这就造成基本公共服务供给不足的问题。第二，评价结果并未能够有效运用。关于财政支出绩效评价的制度体系从2009年开始建立，目前关于财政支出绩效评价结果的应用尚在探索之中，农业转移人口基本公共服务领域支出的绩效评价结果应用更是无从谈起。第三，地方政府官员的责任意识不足。农业转移人口进入城市，为城市的发展做出了巨大的贡献，在没有法律约束和问责机制的条件下，一些地方政府出于狭隘的政治目的，通过制度限制农业转移人口的流入，严重损害了公民权益和城市化的质量。

三、我国农业转移人口市民化的阶段性特征

工业革命以来，城镇化成为世界各国经济社会发展的动力，而人口的市民化作为城镇化的核心，在历史的不同阶段具有不同的特征。了解我国快速城镇化进程中的市民化特征，对于合理判断发展趋势、制定政策具有很大的作用。

（一）人口流动加快，政府社会管理内容更加丰富

从户籍制度改革进程上来讲，束缚人口流动的制度桎梏尚未完全破除，但从目前的实际状况来看，伴随我国城镇化建设，以农业转移人口为主的人口流动不断加快，流动人口数量不断增加。从公共服务供给角度来讲，政府社会管理的内容将更加丰富，难度也会加大。

2008-2015年，我国农业转移人口规模总量在不断上升，虽然增速有下降的趋势，但社会流动的趋势在不断增强，占总人口近六分之一的农业转移人口管理给地方政府带来很大的压力。人口流动对地方政府职能实现带来的直接挑战就是基本公共服务供给问题。在目前的管理体制下，公共服务提供迫切需要地方政府之间协调配合，以提高管理效率，降低因人口流动带来的管理成本增加。2016年初开始为无户口人员登记户口，这显示出政府正在为人口管理做准备工作，为做好社会管理工作提供技术支撑。

图1我国农民工流动趋势图（单位：万人）

人口流动还会导致公共服务内容的复杂和结构的变化。人口流动在为城市发展提供持续劳动力的同时，也带来了更多的社会管理事务。以医疗卫生服务为例，对于流入地区来讲，农业转移人口流入会带来以下影响：第一，对医疗卫生服务的需求会有所增加，对地方政府财政压力加大；第二，由于人口流动带来的传染病风险增加，需要政府加大相关方面的投入以应对；第三，由于农业转移人口以年轻劳动力为主，会使医疗卫生服务的需求结构发生变化，需要政府关注并调整供给结构适应需求。

（二）市民化范畴由经济问题向综合性问题演变

在城镇化建设过程中，我国选择了先发展城市、后发展农村的路径，由于城乡发展不协调导致的问题在新时期表现得更为突出，市民化范畴逐步由最初的经济问题向社会综合性问题转变。

随着经济社会环境的变化和农业转移人口受教育水平的不断提高，农业转移人口不再是最初的“候鸟式”迁徙，尤其对于新生代农民工而言，城市定居意愿增强，开始逐步追求一定的生活品质，要求解决权益保障缺失的声音变大，社会政治参与、公民权利保障不足的问题迫切需要解决。

从本质上来看，农民工市民化范畴由经济问题向综合性问题演变，本身就是社会进步的一种表现。具体来讲，第一，目前我国经济社会处于中等收入阶段，社会整体的公共服务需求质量将会有一个很大的提高，农业转移人口作为社会的重要群体，其对社会管理和政府职能实现的需求符合社会发展的普遍趋势。第二，根据发达国家发展经验，公民对政府职能实现的要求在一定程度上反映了民意表达机制的畅通程度和社会的民主程度。结合我国目前农业转移人口的市民化进程，政府职能在实现过程中存在一定的缺陷，通过进一步的改革保障职能的完善和实现，符合国家治理现代化的目标。

传统管理模式的“管人”不仅效率很低，而且流动人口的实际需求也在发生变化，仅仅依靠管人并不能解决社会问题，与人口相关的问题在新的时代背景下逐步显现。因此，在地方政府履行政府职能时，需要改变理念，正确认识农业转移人口市民化问题。

（三）农业转移人口权益保障体制尚未建立

尽管农业转移人口市民化问题日益复杂，成为地方政府管理的重要内容，但与农业转移人口权益保障配套的法律制度却迟迟没有出台。这不仅使得大量农民工权益遭到侵害无法保障，也在一定程度上阻碍了城镇化建设速度，降低了经济发展质量。

目前，已出台关于农民工市民化的政策多是中央政府下发、关于宏观层面的条例、意见，在没有激励和约束的环境下，在推动农业转移人口市民化方面，地方政府很难有实质性的进展。以拖欠工资为例，从2003年开始进入政府的视野，经过十三年的治理，尽管农民工工资拖欠情况有所好转，但相对于这么大的群体，长期居于1%的拖欠率仍是政府社会治理的“顽疾”。这不仅会影响地方政府职能的实现，还会直接影响农民工生活状况，为社会带来很大的困扰。

图2被拖欠工资的农民工比重变化图

从离开农村到实现市民身份的转换，农业转移人口经历着不同生活模式和生活环境的转变，但在转变的过程中由于丧失了所属地地方政府的公共服务，在为城市发展做出很大贡献的情况下，却由于制度性障碍导致无法享有迁入地的公共服务。公民享有基本公共服务权利受损的直接原因就是制度的不完善导致法律保护的缺失。因此，中央政府应加强对地方政府的约束，通过法律保障流动人口的正当权益，进而提高其市民化的意愿和能力。

四、构建推动农业转移人口市民化的地方政府职能约束实现路径

地方政府在农业转移人口市民化进程中政府职能缺失的主要原因可以归结为两点：规范缺失和财力不足。因此，基于地方政府职能实现的角度，为保障农业转移人口市民化的顺利推进，本文提出以下几点政策建议。

（一）完善政府职能实现约束机制

1、科学界定农业转移人口市民化进程中的事权划分。科学清晰的事权划分不仅有利于政府按照进度如期完成政治目标，也有利于对地方政府的考核和监督。在制度制定权归中央所有的前提下，中央政府应合理划分事权，实现支出责任和财权的平衡，让地方政府有能力完成相应的职能目标。

2、构建法律体系保障流动人口公民权利。公民权利的缺失是农业转移人口面临的问题的核心。良好的法律制度可以提高农业转移人口市民化的意愿，更是对地方政府和相关企业不作为的有效约束。根据发达国家的管理经验，我国应尽快出台法律层面的制度文件，改变目前主要依靠不成体系、不具有实质约束性制度文件的局面，从法律和政治制度上保障农业转移人口权利。

（二）强化地方政府财政激励机制

财政是政府职能实现的物质基础。对于地方政府来讲，具备财力基础是实施政府职能的充分条件，在制度的约束环境下，还需要通过强化地方政府财政激励机制，提高地方政府财政在投入农业转移人口市民化基本公共服务领域的支出。一方面，在事权划分明确的基础上，根据农业转移人口逐步调整地方财力，使得支出责任与地方政府的财政能力相适应。另一面，根据中央政府的相关文件，可以建立以农业转移人口为依据的财政奖励制度，同时，在第二年的预算中通过增加相关项目的预算金额的方式，将以奖代补和预算编制结合起来，为地方政府财政支出的可持续性提供保障。

（三）构建地方政府职能实现的审计体系

1、强化农业转移人口市民化在政绩中的考核。政绩考核是地方政府行为的风向标。强化农业转移人口市民化水平在地方政府政绩中的考核，有利于激发地方政府的积极行为，在推进农业转移人口市民化的进程中发挥更大的作用。首先，地方政府官员应该树立正确的市民化观念。推进国家城镇化建设不仅是政府职能的重要内容，也是人类社会发展的客观规律，地方政府不应为区域利益损害整体布局。其次，政府职能转型发展中，应更加强调通过对基本公共服务的管理实现对流动人口的管理。最后，在市民化进程中大城市应发挥其应该承担的作用。城市体系不仅是国家发展的重要支撑，也是城镇化、市民化最直接的表现。在推动农业转移人口市民化进程中，地方政府职能实现的作用是巨大的，而城市的引领作用十分关键。发挥城市对流动人口的吸引作用，实现政府的管理职能，推动社会管理新局面的发展。

2、加强地方政府职能实现的政府审计。在对农业转移人口提供公共服务的过程中，居民的偏好会随着经济社会环境的变化而产生差异，因此地方政府不仅要关注公共产品的数量，还要关注公共产品的结构和供给效率。加强对地方政府职能实现的审计，也可以关注这几点。首先，从预算的角度，应建立基本公共服务领域资金的使用状况，保障资金安全、有效。其次，根据调研反馈的结果，考核公共产品的供给效率和供给质量状况，并结合绩效评价结果应用，督促地方政府在接下来的工作中更加规范有效地使用相关资金。这将有利于建立公共产品供给的动态监督管理机制，更加有利于财政效率的提高和政府职能的实现。■

（本文系2016年中南财经政法大学“研究生创新教育计划”硕士生实践创新课题“快速城镇化进程中农业转移人口基本公共服务供给制度研究”〈项目编号：2016Y0412〉的阶段性研究成果）

（作者单位：中南财经政法大学）

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