双城合作的谋与策

吴明华++姚成二

合肥究竟行不行？

《决策》：上海、合肥双城合作有很多的战略价值，但目前合肥发展水平与上海差距明显，这也引起一些人对双城合作的质疑。如何看待这种差距？

宋宏：合肥与上海，一是发展阶段的差距，合肥处在工业化后期，上海则是后工业化阶段；二是经济体量的差距，合肥GDP是6000多亿，上海是2万多亿；三是发展目标的差异，合肥着力建设长三角世界级城市群副中心，上海则是卓越的全球城市；四是行政层级的差异，合肥为地级省会城市，上海为直辖市，行政权限不同。

从区域经济学上看，差距意味着双城合作存在位势差。中国改革开放前30年，最大的红利就是产业转移，产业转移就是因为存在位势差。所以在经济学上，这正好是符合规律的。有差距才有合作的势能，有位势差才能促进要素的转移和流动。

另一方面，上海、合肥在区位空间、科技产业、资源要素等各领域，都具有很强而特别的互补性。建立双城合作，是时与势的必然选择。

郁鸿胜：合肥究竟行不行，要进行科学分析。我们认为，合肥是一个“高大上”的城市，“高”是高新技术，“大”是大规模战略性新兴产业，“上”就是能够把上海的一些制度整体复制過来，进行上乘一流的制度性衔接。

具体来看，一是在科创中心建设中，上海和合肥建设方向有一致性，双方可以协同创新驱动发展；二是战略性新兴产业双城能共同发展，合肥有科技基础和广袤土地，上海有引领制造业发展的“头脑”研究机构，一“头”一“身”能进行很好衔接；三是解决上海城市功能疏散问题，上海城市功能疏散是制度性的复制，比如共建工业园区，在教育、医疗、社会保障等方面进行制度性衔接，在制度合作中共同发展。

《决策》：双城合作是一个全新的概念，跟过去一般性的区域合作完全不同。双城合作究竟是一种怎样的区域合作？

张广生：在新的历史阶段，双城合作是着眼于同城化协同发展的战略性合作，是立足于分工协作的互补性合作，是立足于经济社会的整体性合作，是着眼于“政府导向、市场运作”的制度性合作，要努力探索形成新型的城际合作模式。

在合作导向上，突出战略性。战略性是立足于中心城市和副中心城市协调发展，推动合肥崛起发展，带动长江中下游城市群联动发展。选择前瞻性、全局性、关键性领域的合作进行重点突破，而不是企业、产业之间的合作。

在合作内容上，强调互补性。合肥与上海，城市功能不同，城市发展阶段、水平和规模不同，差异性大意味着互补性大，可以形成分工合作、优势互补、竞争有序的联动发展格局，达到合作共赢的均衡状态。

在合作领域上，强调整体性。从以往侧重于企业的经济合作，拓展到两地经济、社会、文化、科技、生态以及城市建设管理等多领域的整体性合作。双城合作不能变成招商引资，这不是政府层面做的事，政府要做好自己的事，市场的事情交给市场办。

在合作方式上，注重制度性。双城合作必须推进体制机制创新，用新的制度设计和安排，支撑双城战略性合作达到预期目标。

苏浙示范区有何借鉴？

《决策》：浙江和江苏分别在嘉兴和南通建设全面接轨上海示范区。苏浙示范区对双城合作有什么样的借鉴意义？

张广生：示范区对安徽是很大的压力，压力和动力是并存的。苏浙两个示范区在制度合作上开了先河，有制度性的复制，如果成功就是往前迈了一大步。

嘉兴最大的特点不是做产业对接，而是在人居上。比如，上海居民在嘉兴看病能全部报销，这样上海养老人口就会到嘉兴去。人去了以后，就会带去资金流、技术流。除了医疗制度接轨，还有教育、社会保障等如果接轨了，人就能流动起来，人流是最重要的。

郁鸿胜：全面接轨上海，不单是经济对接，实际上是经济社会制度全面接轨。长三角一体化，在经济方面市场化对接很成功，但一些关键性制度还没有突破。示范区就是着眼于制度性的接轨。

双城合作如果能有一些关键性的制度突破，影响国计民生的大制度能够一体化，合作就有超前性了。仅仅是在资源要素上合作，在产业布局上合作，是走不远、走不深的，唯独制度合作才能真正一体化。

《决策》：过去区域合作着重经济协作和产业转移，现在强调制度性的复制与接轨。制度合作究竟指什么？有哪些难点？

郁鸿胜：制度合作是全面性的，是经济、社会、人口、资源、环境等制度全面对接，经济只占一部分。

由于各地发展水平不一样，制度合作中，政府的付出和收益也不一样，这就要付出代价。制度性方面的投资是我们现在想象不到的。比如医疗，在合肥看病上海能报销，上海就要拿出制度资源来，财政上有没有这个支出能力？教育、社会保障等也是如此，政府要付出制度资源。

张广生：区域一体化前提是制度同城化。这一点我们还做不到，我们的制度差异性很大，所以在城市功能疏解中就不能分流出去。如果双城合作在这方面能突破，其他城市也能借鉴。

比如上海、合肥共建一个工业园区，那么相应的教育、医疗、社会保障等都要配套，鼓励上海学校到园区办分校，这样上海就把优质教育资源扩展了，既带动了合肥，也拓展了上海的发展空间。不单是建一个工业园区，而要从人居环境着手做好制度配套。

另外在交通一体化方面，高速公路ETC我们推广了15年，跨省还是不能通用。什么问题？技术上都好解决，就是利益问题，哪里买卡资金就沉淀到哪里，还有收费人员的就业问题。高速公路形成了既有的利益格局，要一体化就涉及到利益格局的调整，这不是简单的问题。

所以制度合作中，问题一具体细化就会碰到各种各样的难题，看起来很虚，实践中实实在在会碰到。制度合作要坚持一条，就是有所舍有所得，什么都不舍要解决制度性问题是不可能的。

双城合作动力在哪？

《决策》：从现实来看，合肥跟上海行政级别不对等，这会不会成为双城合作的障碍？

宋宏：行政级别不对等不是合作的障碍。对于上海来说，它可能会有影响，但并不重要，关键是合作的实质内容。对于合肥来说，由于政府权限不同，一些事项需要得到省一级的授权和支持。比如园区共建，决策权有相当部分属于省级和更高一级。

从安徽省来说，合肥可以成为安徽融入长三角的战略突破口和“桥头堡”，要认识到双城合作对全省经济社会发展的重大意义。过去，合肥长期在省内经济首位度不高，现在合肥的首位度上去了，又引起另外的担心。双城合作的提出和推进很可能引发更多的担心，这种担心是完全不必要的。

双城合作有利于合肥与省内各地在不同层次、不同方面错位发展，避免同质竞争。同时会带来“无心插柳”的溢出效应，正如当年浦东开发首先给上海周边小长三角地区，带来巨大发展机会和利益一样。

《决策》：当前，经济下行压力巨大，各地都把招商引资、产业转移作为重中之重。现阶段，双城合作是否会面临动力不足的问题？

宋宏：过去，一说到区域合作就是招商引资，按照这种传统惯性思维去搞双城合作，那很难推动。

招商引资是一种低层次的合作。现在这个阶段，产业转移应当是更高层次的转移，一般性制造业、过剩产能我们也不需要了。所以，双城合作是产业升级合作，通过共建科技创新与成果转化平台，推动科创中心建设；通过共建产业链价值链分工体系，培育战略性新兴产业集群。

双城合作要有产业做基础，但绝对不能是传统产业过剩产能的转移，这是十分有害的。双城合作，要在高起点、引领性产业上进行布局。

张广生：双城合作不能急功近利，这是最大的问题。不能说一合作最好明年就见GDP，招几个项目回去，园区就发展起来了。300多平方公里全部开发满了，又怎么样呢？立足于制度层面考虑问题，双城合作就有对话的平台了。如果不在这个平台上，而是着眼于眼前招商引资上GDP，合作没有办法推动。

所以，双城合作首先大家要形成共识，要在一个平台上对话，不能“鸡同鸭讲”。区域合作是制度融合，很难，不是立竿见影的，要树立一张蓝图做到底的精神。区域合作是长远见效的，尤其是双城合作，要有10年、20年的打算。像“一带一路”50年，没有50年看不到成效。