聚焦供给侧，关注农村改革三事

张红宇

聚焦供给侧，关注农村改革三事

张红宇

2017年中央一号文件聚焦供给侧结构性改革，聚焦培育农村发展新动能。供给侧结构性改革和培育新动能，农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇认为就是深化农村改革。本期，本刊编辑部结合“2017中国三农发展大会”上张红宇的演讲，解读三权分置、规模经营和农村集体产权制度改革这三个问题。

牢牢把握农村改革的制度

一个好的制度是实现目标的基本路径，改革开放近40年，我们现在正实现现代化这个伟大的目标，农村的根本问题是农民问题，农民问题说到底是土地问题，现聚焦两个方面：一方面是关于理解和把握三权分置作为一个重大的创新。2014年中共中央国务院下发了关于农业适度规模经营的文件，2016年又下发了推进农村土地所有权承包权经营权分置的意见，这两个文件对新时期，特别是供给侧结构性改革、资源要素的配置，意义非常重大。

1.理解三权分置的理论

第一，三权分置是时代要求。第二，三权分置是中央的要求。第三，实行土地家庭联产承包责任至今，农村土地的经营权过去大部分还是集中在农民手里，到2016年年底，全国土地流转面积已经达到4.1亿亩，占比达到30%。事实上，在承包权当中，已经有7000万亩部分和全部实现了承包权和经营权的分离。

2.三权分置的现实意义

三权分置是家庭联产承包责任制之后又一重大的举措。与联产承包责任制这个制度相比较，联产承包责任制解决的问题和三权分置解决的问题，目的和路径都不太一致。联产承包制主要目的是解决农民的生产积极性问题，通过家庭农业生产这个模式，激发了20世纪80年代、90年代农业和农村经济的巨大动力，形成了家家有地、户户种田的格局，实现了农地由公有制主体，变为了公有权下的私有主体，这是着眼于农民，解决的是农民生产积极性的问题，也可以说着眼的是公平。而三权分置问题，着眼的是农业问题，着眼的是农业配置效率问题，着眼的是怎么样通过三权分置进行土地流转来提高农业的资源配置效率、劳动生产效率。从主体的资格来看，联产承包责任制取得的是承包经营权，是聚焦于身份问题。而三权分置着眼于资源配置效率提升，经营权的获取就在一定程度上放开了。换言之，原来农民是不可以转让经营权的，现在就可以通过市场化的运作来转让或者获得经营权。第三是制度的结果也不太一样。联产承包责任制着眼于解决的是公平问题，而三权分置着眼的是供给侧结构性改革所要求的效益问题、效率问题。三权分置是在实践中的农民创造，在理论上极大地丰富了双重经营的制度和架构，丰富了我们关于双重经营的理解，仅仅在家庭这个层面上，实际上已经拓展为家庭经营、合作社经营，包括企业经营。

3.三权分置必须要收住底

中央在文件中明确提出，推进经营权的流转，加快放活经营权。但是，经营权的获得和经营权的流转是一个循序渐进的过程。事实上，要三权分置，要经营权流转，前提是不得改变农村土地集体所有制，不得影响家庭承包的机制，不得改变农民和土地的承包关系，这个原则或者说这个底线必须牢牢把握。为什么在供给侧结构性改革的背景之下，三权分置意义重大？因为通过资源要素的优化，结合要素、结合主体、结合市场，都可以在三权分置方面做出重大的创新。所以，三权分置是中国独有，是中国特色，是富有智慧的制度安排。

发展规模经营的意义

1.规模经营的适度

2014年中央1号文件里面明确提出，规模经营是以农村家庭为单位，规模应为当地户均规模的10～15倍。仅仅从经济层面分析，从经济分析的角度来把握，这是个非常重大的概念。规模经营的目的，第一是增加从业者的收入，第二是增加农业生产的效率。所谓的适度，就是从事农业特别是种植业的农民，他们的收入能够达到或者超过从事非农产业的非农就业人员。在农民收入构成上，农民的收入来自四大方面：家庭经营收入、工资性收入、转移性收入、财产性收入。所谓的家庭经营收入仅仅占到40%。即便按照40%家庭经营收入来计算，主要有一、二、三产收入，种植业的收入大约只占整个家庭经济收入的不到50%。整个农民收入，以种植业构成的话，在家庭现有的规模之上再增加4倍。换言之，全部从事种植业的农民，他的规模只需要在现有过去规模基础之上增加10倍、12倍左右，就可以超越和达到规模的产业，这就是适度经营。

另外，土地规模经营有多种路径，所谓的土地规模经营，土地的流转经营，在上海、浙江、江苏已经达到了相当高的程度，它解决的是谁来种地的问题。但在大部分省，大量的农民都转移出去了，但是家里还有老人、还有留守妇女，还愿意从事农业。在这种情况下，他们不需要转移出他的经营权，通过规模种植可以获得规模效益，这种规模是通过联合实现的规模经营。规模经营解决谁来种地和着眼于解决地怎么样种好都是现实的选择。

规模经营同样是一个经济社会发展阶段的客观反映。所以，任何时候规模经营都要顺应经济社会发展的阶段性条件和农业机械化的程度。要适应条件的改变，绝不要所谓的规模越大越好、比例越高越好作为我们衡量成功的标志。

2.新型经营主体战略

土地问题和谁来种地的问题是经济里面的一块，结构性改革对新型的经营主体培养提出了客观的要求。将新型经营主体作为重大战略，第一是规模需要。新型经营主体是供给侧结构改革的主角，中国有2.3亿种地的农民，满足农产品总量供给，满足农产品数量需求，保基本，靠这些传统的农户来提供数量保障。如何解决我们日益增长的数量与总量的矛盾问题？中央一号文件提出的质量安全，靠新型的农业经营主体来提供，供给侧结构改革需要新型的主体。

新型经营主体在供给侧结构性改革之下定位是不一样的，换言之，供给侧对主体有不同的定位要求。如果传统农户、普通农户是保农产品供给的总量问题、数量问题，剩下的三个新型主体可以解决别的问题。第一是合作社，第二是家庭农场，第三是农业企业，这个构成在供给侧结构性改革的背景下定位不同，家族农场主要是发挥他们的专业化的优势，解决生产环节的问题，提供农产品基本保障。但是要降低成本补短版，特别是增加农民的真实收益，延长农业的产业链、价值链、供给链，合作社的作用就不可替代。而农业企业一定是高端化、品牌化、国有化的。农贸市场的农产品95%以上是农户生产，如果在超市去买食品特别是农产品，95%以上是农业企业和合作社提供的，表明了这些不同的主体在农产品生产营销，包括产业链条的延伸过程中，它的定位是不一样的。2017年是农产品质量关键年，是农产品品牌打造年，农产品品牌的塑造，包括所谓的中国农业的竞争力提升，需要大力靠这些农业企业。

3.秉承开放发展和共享发展

中国的农业相对东亚同样人多地少的国家，我们的农业是成功的农业。在坚过程中不论是企业和农民之间的关系，包括合作社与普通农民的组合，都有一个利益共享。我们应该更多地关注共享，换言之，不论联合体、合作社，还是“家庭农场+合作社+企业”，都要让农民在里边有获得感，这是根本。

1.怎么把握产权制度改革文件

第一，前无古人。土地制度，中国历朝历代，从井田制开始，到民国到新中国成立、人民公社，都有土地制度和经营制度，在全世界、在中国也是持家庭承包的基础之上，农地农用，农民后边再加上新型主体。没有开放，新型经营主体不可能茁壮成长，180万家合作社，13万家龙头企业，还包括各种各样的现代农业的新功能，比如“互联网+”，很多从业人员是传统农民，但也有相当的过去的城里人，包括退伍军人，也包括大学生，这些农业新人进入农业的前提，是主体在坚持家庭承包的基础之上，经营主体是开放的。同时，要秉承一个共享的发展理念。在发展非常普遍的制度。在农村，集体产权制度，中国历史上也有，但是并没有农村产权制度这么一个概念。

第二，毫无借鉴。所有的国家土地制度、经营制度，无论是私有制国家，还是其他类似所有制国家都有相应的制度安排，但农村集体产权制度在别的国家没有现成的经验可以借鉴。

第三，情况复杂。我国的农村集体产权制度改革，账面资产，全国有2.8亿万元，平均是494万元，但其中三分之二集中在东部地区、沿海地区、发达地区，情况是很复杂的。

第四，涉及面广。有三类所谓的资产、资源、资金都是需要通过改革来实现预期目标的。

2.改革的意义

首先，农村产权制度改革意义重大。重大在什么程度，如果我们现在在这个问题上再不下决心，农村拥有的集体资产，特别是发达地区的经营资产，

其次，这是发展的需要，农村集体资产的推进可以使农民增加第二份权利、第二份收入，这就是最大的意义。全世界的农民都有土地权益，包括私有制国家的。中国的农民有两份权益，一个土地权益，一个通过集体资产发展壮大以后得到的财产权益。从增加农民收入的角度来讲，这个意义非常重大。农民收入2014年以前，农民纯收入，家庭经营收入、工资收入、转移收入、财产收入，按照比例划分，财产性收入仅占3%，不到10%。按照可支配收入来算，农民的财产性收入占比仍然是不高的，从发展的角度来讲，占比越大，就意味着潜力越大、空间越大。所以，我们讲产权制度的改革意义重大，这是从发展的角度。

第三，就是从理论构建的角度来讲，家庭经营的层面很丰富，集体经营这个层面在一定时期却很单薄。深化产权制度改革，可以寻找到更多发展壮大集体经济这么个路径，使我们的理论构建、理论设想更加丰满，更加富有智慧。坚持农村基本经营制度，坚持双重经营的架构，两个层面都要做。

第四，是农村产权制度改革要关注的重点方面和有关重大问题。一是成员的界定问题。要按照尊重历史、照顾现实、农民选择、违反并处，这是衡量产权制度改革成员界定的四句话，也是文件里相关的规定。农村产权制度改革的目标是要构建一个边界清晰、权能完整、运转流畅、保护严格的产权制度，要形成一个农村产权制度改革、农村产权制度有效营运的机制，要构建一个与党组织、成员委员会制度组织和经济组织三位一体的农村、乡村传统的股权架构。怎么实现这个架构？首先要解决资源配置，其次是股权设置问题，这个非常重要。集体股、成员股怎么样设置？不同地区有不同的选择，现在越是发达的地区，产权制度改革越掣肘的地方，成员股趋向非常明显。而刚刚起步的地方，在集体发展壮大以后，给农民分配一定资源以后我们再按照相关的改革条例改革。三是股权管理，产权制度改革与其他的改革不同，股权的流转一定要有一个规范，股权要限定在特区范围内，防止外部资本进入，这一条是改革的一个基本根据。

3.农村产权制度改革有时间表

2016年年底，中央印发了推进农村集体产权制度意见，里边明确提出两个时间点。一个是用3年时间完成农村集体资产的清查资产。什么叫清查资产？一个集体，以行政村为单位还是以成员小组为单位，一个单位的家底有多少，多少田、多少厂房、多少机具、没有分到户的，还包括有多少林地，都要搞清楚。第二个时间点是，用5年时间完成农村集体资产股份全部改革，要赋予农民集体资产的股份权，发展股份合作经济。

（编辑：王骏杰）