天长市农村集体资产股份权能改革探索与实践

陈开云

摘要 阐述了天长市农村集体资产股份权能改革试点的历程，介绍了具体改革举措，并总结了改革成效，以期为其他地区农村集体资产股份权能改革提供参考。

关键词 农村集体资产股份；权能改革；措施；成效；安徽天长

中图分类号 F321.32 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2017）09-0294-02

习近平总书记在视察凤阳县小岗村时召开的座谈会上明确要求“要在坚持和完善农村基本经营制度的同时，着力推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革”，并强调“党管农村工作是我们的传统，这个传统不能丢。各级党委要加强对‘三农工作的领导”。安徽省天长市自2015年被确定为全国积极发展农民股份合作、赋予农民对集体资产股份权能改革试点单位以来，严格按照改革试点要求，积极探索，稳步推进，在全国29个试点单位中率先实现村级股份合作制改革全覆盖，把“试点”做成了“示范”。试点以来，天长市委、市政府严格按照国家改革要求，围绕经验“可复制”、成果“可检验”、改革“全覆盖”、群众“可受益”的目标，积极探索，稳步实施，全面开展农村集体资产股份权能改革，取得了显著成效。

1 改革试点历程

天长市农村集体资产股份权能改革试点的历程，大体分为启动、试点、推开3个阶段。

1.1 改革启动阶段，突出激发改革动力

改革启动之初，天长市部分镇村干部由于认识不到位，推进改革动力不足，突出表现为“五怕”：一怕难。怕试点工作政策性强，涉及群众经济利益，工作难度大。二怕烦。怕程序复杂，工作量大，牵涉太多精力。三怕乱。过去农村集体资产管理混乱等历史问题多，集体经济组织成员身份界定矛盾多，部分镇村干部不愿去、不敢去捅“马蜂窝”。四怕失权。改革后农村集体资产处置等一切权利运作都要在阳光下进行，部分镇村干部担心失去支配权力。五怕失控。担心改革后村集体收入村干部无法控制，抓基层组织建设缺少抓手，从而村级运转经费也无法保障。同时，天长市村集体经济收入普遍较低，部分干部认为改革没有实际意义，群众关注度也不高。为破解这些问题，加快改革进程，天长市做到“三个一”推进[1-2]。

1.1.1 “一把手”高位推进。天长市成立了由市委书记任第一组长、市长任组长的领导小组，市级领导每人联系包保一个镇。镇、村也成立相应领导小组，实行“一把手”负总责。全市上下形成了“三级”书记抓改革的格局。同时，完善考核机制，将试点工作作为市直部门和镇街年度岗位目标考核重要内容[3-4]。

1.1.2 一系列政策激励。研究出台了《关于加强村干部队伍建设的实施意见》等一系列文件，对村干部实行目标管理，进行星级评定，并给予奖励。按照省里规定标准，每2年调整1次村干部报酬。各镇可根据村级集体经济收入增幅情况，结合发放绩效报酬，给予村干部一定奖励。同时，财政按照村规模大小预算安排村级运转经费，保障村级正常运转。

1.1.3 一体化动员培训。召开全市动员暨培训会议，邀请省和滁州市农委专家作专题辅导，市、镇、村、组4级联动；并多次组织镇村干部到江、浙、沪等先进地区学习取经，拓宽视野，理清思路。

1.2 试点摸索阶段，突出积累改革经验

天长市按照本村成员身份类型有一定代表性、集体拥有一定规模的经营性净资产、村两委班子有一定战斗力的“三有”标准，先后选择在铜城镇余庄村、张铺镇平安社区、新街镇新街村开展改革试点。难度大的村解决了，其他村就好办了。这一阶段虽然进展比较缓慢，但是步子迈得比较稳健，为后来的改革积累了经验，逐步形成了一整套改革的操作程序和做法。

1.2.1 完善制度设计。按照边试点、边总结、先入轨、后提升的思路，先后出台了《农村集体经济组织管理办法》《农村集体经济组织股权证书管理暂行办法》《农村集体资产股权抵押担保管理办法》等一系列规章制度，以确保农村集体资产股份权能改革扎实规范推进。

1.2.2 细化步骤流程。在实际操过程作中，天长市总结提炼了“18步工作法”，将股份合作制改革过程划分为成立组织制订方案阶段、清产核资资产量化阶段、成员确认股权配置阶段等6个阶段，并细分成18个工作步骤，从而实行递进推进。

1.2.3 把握关键环节。农村集体资产股份权能改革過程中，哪些资产需要改革？哪些人可以享受改革成果？如何赋予他们权能？因为这些都与广大农民的切身利益息息相关，事关农村社会和谐稳定，所以天长市在试点操作中重点把好清产核资、成员确认、股权设置3个“关口”，确保成果经得起历史检验。

1.3 全面推开阶段，突出扩大改革成果

2016年4月，天长市出台了《农村集体资产股份权能改革试点工作推进方案》，在全市151个村（社区）全面开展村集体经济股份权能改革工作。在此基础上，探索农村集体资产股份权能实现方式，发展壮大村级集体经济，增加农民“获得感”。

1.3.1 强化分类指导。根据村集体资产不同数量和类型，做到分类实施，稳慎开展，有序推进。指导有经营性净资产的村发展股份合作，成立股份经济合作社；没有经营性净资产的村成立经济合作社。完成改革的村由市政府统一颁发组织证明书，赋予其市场主体地位。

1.3.2 探索还权赋能。通过发放股权证书，建立收益分配制度，落实农民对集体资产的占有权和收益权；通过章程约定，成员所持股份可在户内继承、社内流转，保障了农民对集体资产的继承权和有偿退出权；通过试行农村集体资产股权与农村土地承包经营权捆绑抵押贷款做法，创设“农权贷”融资产品，赋予了抵押权和担保权。目前“农权贷”已累计发放32笔共计216.5万元。

1.3.3 壮大集体经济。设立村级集体经济发展专项基金，收益用于奖补村级集体经济项目。同时，积极申报发展村级集体经济项目，通过建设光伏电站、发展乡村旅游等途径，促进集体增收。2016年全市村级经营性收益达1 411万元，较上年增长61%，有10个村计划向成员分红。2017年1月12日，天长市杨村镇光华村集体经济股份合作社在全市率先分红，人均分红100元。

2 改革举措

2.1 突出关键环节，确保成果“可检验”

2.1.1 严把清产核资关。以2015年6月30日为基准日，开展“村级集体资产清产核资月”活动，摸清全市农村集体资产，村级集体经营性资产4 300万元、未承包到户的资源性资产2 066.67 hm2。

2.1.2 严把成员确认关。市里出台指导意见，各村按照发布公告、摸底登记、审核公示等步骤严格操作，做到程序规范、群众认可。全市共确认集体经济组织成员50.7万人。

2.1.3 严把股权设置关。将经营性净资产全部折股量化到具体成员同时，设置“个人股”，不设“集体股”。以户为单位统一发放股权证书，作为成员占有股权、参与管理、享有收益的凭证。全市共发放股权证书11.3万份，42.6万农民成为股东。

2.2 突出纵深推进，确保改革“全覆盖”

2.2.1 强化示范引领。按照边试点、边总结，先入轨、后提升的思路，跟进完善制度设计，为全面推开积累经验。

2.2.2 细化步骤流程。将股份合作制改革划分为6个阶段、18个步骤，实行递进推进。

2.2.3 深化精准施策。全市127个有经营性净资产的村成立股份经济合作社，其余24个村成立经济合作社，由市政府统一颁发组织证明书151份。改革后，村党支部、村委会和合作社“三驾马车”各归其位、各司其职。

2.3 突出增收增效，确保群众“可受益”

农村集体资产股份权能改革的落脚点在于壮大集体经济，实现成员权益，不能让集体经济变成“空壳子”，农民拿个“空本子”。

2.3.1 明确增收目标。制定发展壮大村级集体经济的实施意见，促进集体经济发展。2016年全市村级经营性收益达1 411万元，較上年增长61%；有10个村向成员分红，最高人均可分红150元。

2.3.2 强化扶持拉动。设立村级集体经济发展专项基金，整合项目资金，扶持村发展现代农业、乡村旅游等项目，打造集体经济增长点。

2.3.3 探索成果运用。创设“农权贷”融资产品，允许农民用集体资产股权作抵押，最高可获得股权价值8倍的贷款。目前，已发放32笔共216.5万元。

2.4 突出创新驱动，确保改革再深入

2.4.1 加强农村财务管理。实行行政村与集体经济组织账务分设，建设农村集体资产监管平台，推动农村集体资产财务管理制度化、规范化、信息化。

2.4.2 加强农村产权流转交易管理。建立市级农村产权交易平台和镇级服务平台，规范交易行为，维护农民利益。

2.4.3 加强基层农经体系队伍建设。市级新设农村合作经济经营管理局，按5万农村人口配备1名农经人员，核定编制11个；各镇按“万人一名”配备农经干部，每个乡镇配备4～6人，确保“事有人管”。

3 改革成效

通过推进农村集体资产股份权能改革，天长市初步实现了农民对集体资产由“共同共有”到“按份共有”的转变，创新了集体经济运行机制，增加了农民财产性收入，促进了农村社会的和谐稳定，为推进城乡发展一体化提供了体制机制保障。主要体现在以下几方面。

3.1 壮大了村级集体经济

通过改革，明晰了农村集体产权关系，改变了过去集体资产“人人有份”实际“人人无份”的局面。群众对村集体资产关注度极大提高，集体经济能否持续增收成为衡量村干部是否胜任的决定性因素。村干部压力大了，发展村集体经济的动力显著增强。

3.2 增加了农民收入

通过给农民群众发放集体资产股权证，让老百姓在土地流转收益、务工收入、养老保险和农业补贴之外，又多了一个收入渠道。同时，通过“农权贷”，农民可以更为便捷地获得贷款支持，发展规模农业、农产品加工业和乡村旅游业，促进一、二、三产业融合，增加了收入。

3.3 增强了村党组织的凝聚力与战斗力

通过改革，农村基层党组织从复杂的经济事务中解脱出来，通过夯实党务、落实政务、创新服务，巩固党的执政基础。村民自治组织回归社区管理和服务，集中精力搞好社区自治、社区管理和公共服务。村民成为集体资产的主人，有了“获得感”和“归属感”，开始关心支持集体事务。

3.4 密切了干群关系

改革后建立了集体资产与成员之间利益共享的联结机制，村集体经济得到发展，“干部挣到一分钱，群众也有一分钱”。过去群众对集体资产看得见、摸得着，但管不住；现在群众既能看得见、摸得着，也能管得住，而且能受益，从而使群众对干部放心。

4 参考文献

[1] 新华社.加大推进新形势下农村改革力度 促进农业基础稳固农民安居乐业[N].人民日报，2016-04-29（1）.

[2] 时以群，杨楠，李雪，等.河北省承德市双滦区农村集体资产股份权能改革探析[J].中国农民合作社，2016（8）：12-13.

[3] 郭君平.农村集体资产股份权能改革面临的难题[J].农村经营管理，2017（3）：32.

[4] 张建中，曹军.湟中县农村集体资产股份权能改革工作浅谈[J].青海农林科技，2017（1）：95-97.