中小学内部治理结构改革的探索范例

刘伏奇

广东省佛山市顺德区梁銶琚初级中学作为顺德教育综合改革的实践研究试点单位，参与了顺德区政府与中国教育学会合作的顺德教育综合改革的项目之一“完善学校内部治理结构，逐步形成学校自主发展、自我完善、自我约束的机制”的实践研究。本文尝试对梁銶琚初级中学内部治理结构数年来的改革活动进行反思，以期为学校进一步的改革提供思路，为同类学校的改革提供一个参考的样本。

学校内部治理结构改革的基本思路

指导思想是学校开展内部治理结构改革的行动指南。我校内部治理结构改革的指导思想由学校领导班子反复斟酌讨论，最终确定。即：以系统理论为指导，以国家政策为导向，整体设计，分步实施，探索学校决策权、执行权、监督权三权分离、相互制衡的新型内部治理结构与运行机制，建立与“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”的现代学校制度相适应的比较完善的学校内部治理结构，增强学校可持续发展力。

系统理论是研究世界的系统性和系统规律的科学理论，系统理论为人类的思维开拓了新路，促进着各门科学的发展。学校内部治理结构改革，涉及的因素众多，要全面把握這些因素，合理确立和调整各方面的关系，就离不开系统理论的指导。罗伯特·欧文斯在《教育组织行为学》一书中，将教育过程描述成一个系统运作的过程，这个过程包括：学校从更大的社会环境中的输入、学校内部发生的过程、向社会的输出。根据他的观点，学校组织是社会系统的一个子系统，学校与社会存在着物质、人员、信息的交流，因此在探讨和解决学校问题时，不能仅局限于学校内部，而应该将它放在社会这个大系统中，运用系统理论、动态的观点来分析解决学校问题。

学校内部治理结构改革的实践

学校内部治理结构改革不是校长一人的事，而是事关学校发展的大事，需要广大师生积极配合和参与。为体现集体的智慧，发挥团队的作用，学校成立了以校长为首的“内部治理改革”工作小组，成员一共有13人，有每个行政处室代表、市区骨干教师代表、区教育科研先进个人代表、普通教师代表，科研囊括了学校管理与科研方面最优秀的人才，还聘请了顺德区教育综合改革领导小组组长、区督导室主任、镇教育局教育管理科科长为小组顾问。在“内部治理改革”工作小组领导下，学校改革工作有条不紊地进行。

诊断分析学校内部治理结构现状 充分了解和分析学校内部治理结构的现状，是进行改革的前提和基础，而要进行诊断分析和改革，必须要相关的专业知识。因此本阶段，学校主要从两个方面入手，首先是进行理论学习，然后再对现状进行诊断分析。

为了让各项制度建设符合学校实际，体现“以校为本、实事求是”的基本原则，结合学校现状和发展规划，内部治理改革工作小组采取问卷调查、座谈、访谈等多种形式，分别对教师、学生、家长等进行全面调查，总结学校在发展中积累的优势，分析存在的问题及发展瓶颈，重点分析在学校内部治理结构方面存在的问题，最后形成《学校内部治理结构诊断分析专题报告》，为改革方案的制定提供有利的依据。

完善学校内部治理的组织架构 如何完善学校内部治理结构？首先要理顺学校治理思路，构建学校治理框架。在理论学习和调查研究的基础上，我们认识到学校内部治理结构在思路上需要厘清三个层面的关系：一是政府与学校的关系，二是学校内部各方面的关系，三是学校与社会（家庭）的关系。只有学校利益相关各方的关系形成正确合理的机制，才有利于促进学校的健康发展。当政府把管理权交还给学校时，学校作为自我管理的主体，主要任务就是要处理好学校内部各方面的关系以及学校与社会（家庭）的关系。

在学校内部各方面关系处理上，一是成立校务评议委员会，对学校管理进行监督评议；二是完善教职工代表大会规程；三是成立学生校务管理委员会，让学生充分参与学校的管理；四是完善由学校行政人员组成的校务执行委员会工作规程，负责执行学校的各项决议，行使执行权。

在学校与社会（家庭）层面关系的问题上，一是成立学校咨询委员会，邀请与学校办学有关的社会各界代表参与进来，为学校决策提供咨询与指导；二是校长负责下的民主决策委员会，邀请学校利益相关各方参与重大问题的决策；三是成立班级、年级与学校家长委员会，既参与班级管理，也对学校管理进行监督和评议。

这样，把办学自主权合理分解，形成互相约束、互相促进的学校治理体系，完善各个机构的履职规程，最后完成学校章程的重新修订，保障制度的合法性和稳定性。

学校内部治理的机构主要设计形象地用一个图（图一）来概括，这种“兴”字型的内部治理结构图，非常直观地体现了决策权、执行权、监督机三权分立的特点，而这个治理结构图中最核心的是决策委员会、执行委员会和评议委员会组成的三角结构。决策权由“校长负责制下的民主决策委员会”掌握，学校的其他各部门都可以向这个机构的决策提意见和建议，使决策具有广泛的民主基础，同时，它又接受学校其他各部门的监督。学校执行权是由行政人员组成的“执行委员会”掌握，原来管理者转换成决策执行者，执行过程和结果接受学校其他各部门的监督。监督权主要由校务评议委员会掌握，这种三角结构真正落实了内部治理的三权分立、相互制衡。其他的机构如：党支部、教职工代表大会、学校咨询委员会、家长委员会、学生校务委员会等的作用是为决策提供民主基础、实现社会参与、协助监督评议。

建立学校内部治理运行机制——“章、规、则”的制度体系 有学者认为，运行机制是指在人类社会有规律的运动中，影响这种运动的各种因素的结构、功能及其相互联系，以及这些因素产生影响、发挥作用的过程和作用原理及运行方式，是在管理体制的框架下具体的、规则性的、动态的工作方式。运行机制包括系统的结构、功能、作用原理与方式等要素。

得内拉·梅多斯指出：系统需要有一套内在的机制来保持它的整体性，任何一个系统都包括三种构成要件：要素、连接、功能或目标， 要素之间的连接关系比要素更重要，没有任何内在连接或功能的随机组合件就不是一个系统，应该从细究要素转向探寻系统内在的连接关系，即研究那些把要素整合在一起的关系。

因此，机构的设置只是明确了权力的分配，并不代表治理结构的完善，组织机构是静态的，还需要一套完整的制度才能保障权力的合理运行，制度体系的构建是使学校内部治理结构形成为完善的运行机制必不可少的重要环节。

本方案的制度设计按制度的效力和粗细分为“章-规-则”三级，“章”就是学校章程，学校章程是学校办学与管理的纲领性文件，是学校内部治理的“基本法”，一切制度都得遵守章程约束，是学校制度中最上位最权威的制度；“规”是指治理结构中各机构的工作规程，简单说就是“规则+流程”即各机构工作流程和议事规则，规程里还要体现各机构与其他机构的关系以及发生关系的流程，比如评议委员会如何监督执行委员会的工作、决策委员会如何接受家长委员会的意见和监督等都需要在规程里体现出来。“则”指的是各机构在职权范围内所负责的各项工作的细则，包括各项工作的要求、规定、标准和考核制度等。章下有规，规下有则，形成系统正常的运作机制。

改革的反思与建议

经过5年的学校内部治理结构改革，杏坛梁銶琚初级中学取得了一定的成效，学校内部治理结构更加完善，学校内部治理的自主地位更加突出，学校内部治理的民主监督比较到位，各方参与学校内部治理的意识显著提高，梁銶琚初级中学内部治理改革由于各方面的原因，也存在很多的不足，在此提出我们的反思和建议。

改革过程中要有得力的专家团队和理论指导 任何改革都必须要以理论作为指导，否则改革探索就会失去方向。虽然说这种改革实践活动主要还是靠学校的管理者来推行，但一线的学校管理者毕竟理论底子薄，摸着石头过河难免会摔跤，不如专家站得高看得远，举重若轻。梁銶琚初级中学的这次内部治理结构改革，虽然得到了各级领导与有关专家的指导，但这些指导只是局部的、不系统的，参与改革探索的工作组的成员缺乏系统的专业学习，对问题的认识也不全面，更谈不上深刻。因此，在具体的探索实践中，既缺乏把握全局的能力，也缺乏解决某些具体的办法，或者说出现问题不知道该从哪里去找原因并解决。很多设计，经验上感觉应该如此，但无法用理论加以说明，这实际上反映了自身理论储备的不足。正是因为理论储备不足，所以内部治理改革的诸多设计，表面看起来很完备，实际上只是凭经验和感觉而缺乏足够的管理理论支撑。

政府要营造有利于学校内部治理改革的外部环境 梁銶琚中学内部治理结构改革，是顺德区教育综合改革的一部分，是在区政府的层面展开的，但在实际实践层面，只有顺德区教育局在全力推进，区镇两级其他政府部门很少参与进来，尤其是与学校自主权密切相关的部门如财政部门对学校办学自主权的落实没有积极参与，甚至对有些该下放的权力不下放，这样让学校的改革很难深入地开展下去。这些问题，从根本上来说都是改革的保障措施力度不够造成的，缺乏更大范圍的组织协调，政府各部门统一认识和协调方面出现问题。这样的改革，仅仅靠区教育局和学校是很难深入持续地开展下去的，因为改革的难点不在校内。

学校内部治理结构改革，牵一发而动全身，很多问题表现在校内，根子实际在校外，在政府。从政府层面协调各部门，加强认识并统一思想，形成改革的合力，把落实学校办学自主权各项政策要求落到实处，真正落实和扩大学校办学自主权，不要存在有政策却没办法落实的现象。

政府要加大宣传的力度并出台相关的政策，鼓励学校所在的社区及有关社会人士参与到学校的内部治理当中来。目前，由于体制的分割作用和社区发育得不够成熟，导致大部分社区人士及学生家长既没有意识，也没有动力有效地参与学校内部治理，即使参与了，其独立意识相对较弱。

从政府层面加强改革的前期准备工作，比如对所有参与改革的人员组织专业培训，提高他们的业务水平；对本地区中小学校的发展的现状要进行充分调查研究，准确分析出其积累的优势、存在的问题以及需要突破的瓶颈等，并形成专题报告，为改革提供有力的依据。

政府还要培育独立的学校内部治理评价的社会机构，政府部门不能既办学校又管学校又评价学校，应建立“政府宏观管教育”“学校自主办教育”“社会积极评教育”的管办评分离的格局，做到三权分立，在相互制衡中健康发展。

学校改革要有充分的前期准备 学校内部治理结构改革，既要对现代学校制度建设的理论和前沿研究背景有充分的认识和了解，也要对本地学校的发展现状及优缺点有清醒的认识。这需要所有参与改革实践的人不仅要进行系统的理论学习和外出参观考察，还需要对本地学校发展现状尤其是内部治理存在的问题进行深入地调研，这样才能理论联系实际，有效地进行改革实践。然而，学校在这两个方面都做得不够。

其次，对于学校的发展现状及其存在的问题要组织系统地调查研究与分析，学校虽然也有调查分析，但这些分析都是学校改革小组自行总结分析的，分析得不够深入和全面，没有得到有关专家的直接指导，这样有可能既发现不了学校内部治理结构存在的根本问题，也发现不了学校发展特色和优点，不能发现问题自然也就解决不了问题，更不要说准确定位学校内部治理改革的目标与方向了。

（作者单位：广东省佛山市顺德区杏坛梁銶琚初级中学）