提高不动产登记管理水平的对策研究

刘亚玲

随着社会经济水平的不断提高，我国不动产管理工作日趋重要，对于区域经济发展和社会进步有着重要的支撑作用。就我国来说，改革开放以后，特别是本世纪以来，市场经济体制改革进入要素市场化改革的深化阶段，房地产市场化快速发展。作为市场化基本的生产要素，土地和房产为主的不动产市场化程度不仅快速发展，而且不断加深。可见研究分析不动产登记管理工作具有重要的现实意义。

一、不动产登记管制度存在的缺陷

1.缺乏统一的不动产登记法律制度。登记机关的活动在多数情况下没有法律的明确规定，这是不动产登记制度不完备的主要原因。登记职责分工不明确，登记程序繁琐，登记内容不公开，导致登记错误时常发生，损害了不动产交易的安全性，使利害关系人的权利存在不必要的风险。我国不动产登记制度现行立法状况不佳，条文规则相对散乱，目前除了《物权法》的相关规定外，有关不动产登记的规定还分散于《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《担保法》等一系列部门规章与司法解释中，无论是从效力层次上，还是从具体内容上都存在着差异，甚至有重合或不明的情况。

2.登记程序的不完备，在实践中出现如下问题。

登记的统一：登记机构的统一。在当前民事立法中，最突出的难题就是登记机关的统一，实践中物权登记部门数量较多，针对不动产、动产抵押，权利质押等分散在各个部门进行。不同行政机关对不同的不动产进行管理，因此形成了多個登记机关负责登记的现象，同时这些登记部门之间、内部机构之间没有可供查询的联网系统。这种混乱带来的结果是多头登记或登记无门两种极端情况，导致相关交易人无法查阅不动产登记资料，很难得到全面、准确的信息，给交易带来了不少障碍。

登记的审查：实地审查抑或形式审查。形式审查和实地审查表示的是登记机关的审查权限，二者的区别在于登记机关的审查范围是否属于原因关系。在实地审查方式下，登记机关不仅要审查登记程序是否合法，同时，还调查其与实体法上的权利关系是否一致及有效。有学者认为形式审查造成登记错误增加和纠纷增多的事实说明了实地审查的必要性。也有的学者认为我国登记制度并不完善，登记机关工作人员的素质普遍不高，采用实地审查条件尚未具备。如果全部采用实地审查方式，必然会导致登记效率的降低。同时，不动产交易日益增加，登记机关更是没有能力完成庞大的工作量。因此，能否有更好、更科学的方案，有待研究。

登记错误：责任归属。这个问题与上述“物权登记时实行实地审查还是形式审查”的问题有着直接联系。一般来说，只有在实地审查方式下，登记机构才有义务承担赔偿责任。但不可否认在形式审查制度下也会存在因疏忽导致的错误登记，登记机关同样要承担赔偿责任。但在我国的立法中是否采用完全的形式审查并没有明确，因此，这个问题也亟待解决。

3.不动产上市交易存在问题。我国《城市房地产管理法》第31条也规定：“房地产转让、抵押时，房屋的所有权和房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押。”在我国经过出让的国有土地其土地使用权的转让是不存在障碍的，但是， 1998年8月《土地管理法》修改时将“允许城镇非农户口居民建住宅使用集体土地”的规定加以删除，并在第63条中明确规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”，造成“集体建设用地必须转为国有以后才能进入二级市场流转”的状况，从而在立法意旨上，城市及外村、外乡居民已被禁止成为集体土地上住宅的合法所有权人。在农村集体土地上所建商品房买卖合同也就由于违反法律禁止性规定而成为一种病态的契约，从而直接影响到买卖合同的效力问题。

二、提高不动产登记管理水平的对策

1.出台统一的不动产登记法。只有制定一个统一的不动产登记制度，实现大统一，才能真正实现不动产登记制度的完善。我国应借鉴日本以及我国台湾地区，采用特别法式立法，先制定统一的不动产登记法，然后制定关于不动产登记的单行法规，将不动产登记各等级的各条款予以明确规定，以满足市场经济条件下，对社会经济生活的安全、效率价值的要求。

2.建立统一的登记机构。对于登记机构的统一问题，本文认为应当将不动产登记的管辖权交予不动产所在地的县级登记机关，不动产跨越两个以上县时，可以由共同上一级登记机关管辖。其中登记的具体办法由不动产登记法和不动产登记单行法以及相关条例、法律解释作出规定。因不动产登记机关规定不清晰造成的困难还有很多，但基于目前登记机构体系复杂，分支众多，统一的登记机构的建立有待解决，需寄希望于以后国家机构的精简化、统一化的改革。

3.完善不动产登记的审查方式。实地审查必然导致效率的降低，违背了不动产登记作为临时性保护措施的初衷。而且不动产登记的一个重要作用就是为了促进交易迅速进行，降低交易成本，而采用实地审查会导致交易成本的增加。另外，因我国实践中采取的是债权形式主义，即使存在实地审查的情况，也应当尽量采取对证明文件的书面审查，不需要把所有的原因事项都审查清楚，减少实地考察的机会，以此来降低成本。

4.完善不动产交易程序。计划、土地、规划、建设、房产等房地产项目、不动产转让的相关政府主管部门，在严把交易双方完税关的同时，严把购买人付款关，购买人必须向政府相关主管部门提供向出卖人支付交易价款的“银行凭证”等证明确实已付交易价款的证据，否则，相关政府主管部门不得办理转让、过户手续。也可考虑增加转让、过户手续过程中的公示程序，即政府相关主管部门在受理房地产项目、不动产转让、过户申请后，在当地权威媒体发出公告，征询交易异议。异议期满无异议或异议不能成立者，则办理转让、过户手续。反之，则不予办理，告之相关当事人通过诉讼程序解决当事人之间的争议或异议。在交易环节设置公示程序是必要的，也是可行的。房地产项目既然是在建，尚未从法律上确认产权归属，其产权处于法律上的不稳定状态，在这种不稳定状态下交易甚至频繁发生交易本就容易发生纠纷，在容易发生纠纷的交易环节设置公示程序，增加交易的透明度，对维护交易秩序的安全稳定的好处是不言而喻的。事实上，现行不动产交易早已采取了这种做法。已有产权归属的不动产交易尚且如此谨慎，处于不稳定产权状态的房地产项目转让、过户，更需慎之又慎。同时，房地产项目交易金额巨大，对如此巨额的房地产交易也没有理由不谨慎从事。

参考文献：

[1]钟京涛.用务实的态度推动不动产统一登记 [J].中国土地， 2013（06）.

[2]黄 亮，张鹏.不动产统一登记新思路———谈以土地所有权为基础的不动产统一登记体系构建 [J].中国土地， 2013（03）.