城镇化进程中农村宅基地利用的现状、问题与对策

张磊

摘要：城镇化进程加速了农村人口向城市的转移，也使得农村宅基地利用呈现出新的特点和趋势，集中表现为缺乏规划、面积超标、大量闲置和产权纠纷。而制度落实不足、审批繁杂低效、监督较为乏力、退出机制缺失和传统观念的束缚，共同构成了当前农村宅基地使用和管理方面的突出问题。加强制度创新、构建系统机制，已经成为深化农村土地制度改革、提高农村土地利用效率的重要保障。

关键词：城镇化进程；农村宅基；地问题与对策

作为工业化发展的必然结果和客观要求，城镇化进程的加速发展，促进了农村地区劳动力向城市的转移和农民经济收入的提高。在加速推进城镇化进程中，通过管理制度创新，有效解决农村宅基地利用中的布局混乱、面积超标、闲置严重和纠纷较多等突出问题，对于促进土地资源的集约节约利用，提高农村土地的利用效率和保障农民的合法权益，具有十分重要的理论和现实意义。

一、城镇化进程中农村宅基地利用的现状

宅基地作为广大农民安身立命、实现“居者有其屋”的重要支点，对维护农民的基本生存权和确保农村社会稳定发挥了积极作用。在我国加速推进城镇化的进程中，了解宅基地的利用现状是有效进行制度创新、提高土地利用效率的前提。

（一）格局失序：缺乏规划

缺乏明确的规划和统一的管理，宅基地的整体布局较为混乱和分散是当前农村宅基地利用中的普遍现象。作为传统农业大国，我国农村地区广阔、农民人口众多，农民住所的分布相对较为零散，大部分农村的宅基地是没有系统规划的。受我国传统农业生产方式的影响，农民的规划意识相对淡薄，宅基地布局较为分散和凌乱的现象较为常见，而宅基地的规划不足、布局不善，则在很大程度上影响了农村的供水、供电、交通、绿化等基础设施的建设进程，甚至可能导致村庄功能发挥的不完善，农村地区基础设施建设的停滞和土地资源的浪费。

（二）外大内阔：面积超标

受规划缺失和执行不力等因素的影响，宅基地面积超标是农村宅基地利用中的突出特征。尽管按照我国当前的规定：农民村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。但当前农村的宅基地利用中，面积超标是较为普遍的问题。根据现行的《土地管理法》和各省的土地管理条例，农村新建、扩建或改建房，每户宅基地的标准面积为80-120平方米，各村委会应根据村庄规划和本村的实际用地情况统一确定本村的宅基地面积标准。但在一些农村地区，宅基地使用的数量和面积方面，“超标”问题较为常见。

（三）宅而不居：大量闲置

随着农村人口向城镇的流动，农村常住人口数量不断减少，农村宅基地的闲置成为农村地区的普遍问题。在农村人口向城镇的转移中，一部分农民进入到城镇工作和生活，甚至在那里买房或租房，而农村的“老宅，还保留着，却始终没有人居住：还有一部分人是在农忙时或重大节日时，会回农村短暂居住，但大部分时间里房子还是闲着的。随着农民收入的不断增加，特别是在新农村建设过程中，很多村庄都建造了“新房”，并与原有住房分隔开来，形成了“外围新建房”和“内围老住房”并存，而数量众多的“内围老住房”中大都是“人去屋空”。

（四）交而不易：产权纠纷

在城鎮化进程中，农村宅基地的流转存在较大“市场”，因宅基地买卖而引发的产权纠纷也在不断增加。尽管我国现有法律规定农村宅基地的所有权归农民集体所有，但是在具体使用方面却落实到农民个人了。根据我国现行的土地管理法律和制度，农村的居民一户只能拥有一处宅基地，并且如果农民对住房进行出租或出卖后，不允许再申请宅基地，但这种规定并不能有效约束宅基地的流转。在部分农村地区，由于村内居民间的宅基地买卖、村内居民和外来人员之间的宅基地买卖，而引发的各种纠纷和矛盾越来越多，已成为宅基地利用中的焦点问题。

二、城镇化进程中农村宅基地利用的问题

在城镇化进程中，农村宅基地利用方面存在的管理制度、运行程序、监督处置等方面的问题，在很多程度上对于提高宅基地利用效率、集约节约利用土地资源，进而构建科学合理的农村宅基地管理机制，产生了一定的阻碍和制约作用。

（一）制度落实不足

我国现有宅基地管理制度在维护土地公有制、保障农民的居住权和保护耕地等方面发挥了重要作用，但在城镇化进程中也面临着问题：一是制度滞后，即专门针对农村宅基地管理的法律和制度很少，主要有《土地管理法》和少数相关的实施意见，相配套的制度和措施不够完善，尚未形成有机的制度体系；二是制度虚置，表现为宅基地的使用审批制度和监督工作执行不严，禁止城镇居民到农村购置宅基地的规定形同虚设，宅基地在特定情况下被收回的规定未得到执行。

（二）审批繁杂低效

城镇化进程中，城镇化和工业化的发展促进了进城务工和落户城里的农民数量的增加，但是相对应的农村宅基地空置数量也在随之增加。部分农民有意愿置换或退出宅基地，但我国农村宅基地的审批制度采用村、乡、县三级，程序繁杂琐碎，办理流程长，对于置换和流转宅基地的程序更是复杂和繁琐，加之一些地方存在工作程序不透明，乡村干部以权谋私、故意刁难等问题，使农民觉得力不从心，也不愿意走这些繁琐的程序，不利于农村宅基地的有序退出和集约利用。

（三）监督较为乏力

现有管理制度下，农村宅基地的所有权是归村集体所有，但宅基地的审批、使用、征收又是由县乡政府集中管理的，即政府实际上对农村宅基地问题具有较大的管理和处置权，如对农村宅基地的征收、对农民宅基地取得和转让等的审批、对农民宅基地建设和使用的规划、对农民宅基地退出的补偿等。由于相关制度和程序缺少明确的规定，加上基层政府工作透明度不高、农民民主法治观念淡薄等原因，造成了农村宅基地管理和处置的监督较为乏力，容易导致农民权益的受损。

（四）退出机制缺失

农村宅基地承载着农民的庭院农业经营、农民的生存居住保障、低成本的生活方式等功能，农村宅基地退出关乎农民的切身利益。农民宅基地退出之后，如何保障宅基地退出中的农民合法权益是宅基地退出必须面对的问题。现实实践中，由于我国对农民宅基地的退出等的补偿机制尚未健全，还没有系统的农民宅基地退出权益保障和维权机制，一些地方的政府强制征用和回收农民的宅基地并仅给予少量的补偿，一些地方政府甚至参与农民宅基地退出的增值收益的分配。

（五）传统观念束缚

在城镇化进程中，一些传统思想观念在很多程度上影响了宅基地的处置方式。一方面是传统乡土观念中“根”的情结，即将农村作为自己家族的根基和本源，即使已经在城市安家落户，也不能丢弃农村的“老本”，甚至认为动了老家的房子就是动了家族的“根基”，从而导致了农村宅基地的闲置甚至荒废；另一方面是传统的“落叶归根”思想的影响，即作为农村出生和走出去的人，去世之后一定要葬在祖坟、回归故土，而宅基地恰恰就是送终的“仪式”惭在地。

三、城鎮化进程中农村宅基地管理的对策

在加速推进城镇化进程、促进城乡一体化融合的背景下，加强农村宅基地管理的制度创新，构建科学合理的农村宅基地有序退出和合理利用机制，已经成为深化农村土地制度改革、提高农村土地利用效率、激发农村发展活力的重要保障。

（一）强化确权登记制度

作为对农村集体土地所有权和集体土地使用权等土地权利的确权登记发证的特定过程，农村集体土地确权登记是解决农村集体土地权属纠纷、落实耕地保护制度和节约用地制度的重要措施。在城镇化进程中，要深入推进农村宅基地的确权登记，强化农民的土地物权意识，进一步明确村集体、农民与宅基地之间的产权关系，更加有效地调动农民土地流转的积极性，这不仅可以方便农民便捷和高效地退出宅基地，同时也可以有效减少土地矛盾和纠纷的发生。

（二）建立退出管理制度

加强制度建设是保障农村宅基地退出有序化和稳定化的基础性环节。当前我国尚未出台专门针对农村宅基地管理方面的法律法规，对农村宅基地的管理主要参考《土地管理法》、《物权法》和《城乡规划法》，造成宅基地退出缺乏明确的法律依据。为此需要制定相应的法律制度，对农村宅基地退出的条件、补偿的办法、运行的过程、退出宅基地的管理等问题做出明确的规定，为各地区农村宅基地的退出提供统一的和规范的制度参照，从而使农村宅基地退出工作有法可依。

（三）健全运行监督制度

在城镇化进程中，为保证宅基地退出的有序进行，必须加强对宅基地退出运行过程的监督。农村宅基地的退出不仅意味着农民对宅基地使用权的放弃，也意味着村集体土地资源的扩增。在此过程中，还涉及到土地行政管理部门对宅基地面积的确认和财政部门对农民退出宅基地补偿的确定。为此，需要加强对宅基地退出运行过程的监督，并加强宅基地退出的信息公开，保证村级组织对退出宅基地的和合理利用和科学管理，保证土地行政管理部门和财政部门有效行使职权。

（四）完善权益保障制度

保障宅基地退出的农民的合法权益是维持农村稳定、促进农村发展的关键。如何促进宅基地退出后的农民向市民生活的有效转变是推进城镇化发展中的重要议题。为此，需要完善宅基地退出后的农民的权益保障：一是要完善经济保障，确保农民获得公平的补偿；二是要完善身份保障，实现农民身份的市民化；三是要完善就业保障，加强农民就业技能的教育和培训并提供信息和机会；四是要完善社会保障，促进城市居民和农村居民在医疗、养老和教育等方面的均等化。

（五）落实效益评价制度

保证宅基地的有效利用是盘活宅基地资源、提高土地利用效率的关键所在。在城镇化进程中，城市建设用地需求日益增长和农村大量宅基地闲置之间的对比异常鲜明。在城乡土地“增减挂钩”背景下，为避免盲目追求建设用地增减指标，保证退出宅基地的有效利用，首先要做好宅基地退出后的复垦还原工作，禁止复垦中以次充好、拼凑指标的行为；其次要对跨区域土地增减的挂钩进行严格的审查和备案；还要将退出宅基地的土地增值收益返还给农村集体组织和农民个人。