预计特朗普税改方案将在未来10年减税5.5万亿美元

王宇

2017年4月26日，特朗普政府公布了美国税制改革方案的主要原则，为下一步白宫与国会具体商讨税制改革细则建立了初步框架。从已经公布的方案内容看，这是20世纪80年代里根政府以来美国最大规模的减税方案。根据该方案，美国政府将大幅削减个人所得税和企业所得税。特朗普政府税改方案的内容是什么？主要目的何在？将会对美国经济产生哪些影响？本文尝试分析这些问题。

基本内容

特朗普税制改革方案的核心是减税，基本内容包括五个方面：一是将企业所得税税率从35%下调至15%；二是将个人所得税税率等级从七档调至三档；三是废除替代性最低税（Alternative Minimum Tax）和遗产税；四是将夫妻联合报税的标准扣除额调高一倍至25400美元；五是将对美国企业留存海外的数万亿资金实行一次性征税。

在美国财政收入中，所得税的比重最大，个人所得税与企业所得税合计占总税收收入的75%-80%。在个人所得税与企业所得税中，又以个人所得税为主。美国现行税制下的个人所得税税率，已婚人士合并申报、已婚人士分别申报、单身人士、家庭户主的税率各分为七档，税率分别为10%、15%、25%、28%、33%、35%、39.6%。在特朗普税制改革方案中，将个人所得税级数由目前的七档简化为三档，税率分别为10%、25%和35%。这意味着美国最高个人所得税税率将由目前的39.6%降至35%。同时，特朗普税制改革方案还将个人所得税起征点大幅提升，几乎翻了一番，比如原来已婚人士合并申报标准扣除额为12700美元，此次税改方案调高至25400美元，并对有子女和附属成员的家庭提供税收优惠。此次税制改革方案还简化了纳税规则，包括取消主要让富人受益的税收优惠、消除个人所得税的所有税收抵扣（除抵押贷款利息和慈善捐赠税收减免之外）。此次税制改革方案將废除遗产税、奥巴马医保税、替代性最低税等税种。在企业所得税方面，特朗普税制改革方案将企业所得税税率从当前的35%调低至15%。对美国企业留存海外的利润一次性征税，目前税率尚未确定；并推行“属地制”征税原则，即未来美国企业的海外利润将只需要在利润产生的国家交税，无需向美国政府交税。

主要目标

特朗普税制改革的主要目标是刺激增长、扩大就业、简化税制、降低税率。

特朗普之所以要大幅降低企业所得税税率，是为了兑现自己的竞选承诺，振兴制造业，复兴美国经济。美国税收制度和税收体系严重过时，在现行税收体制下，美国企业承受的联邦税率高达35%，为全球最高之一，使得许多美国企业将大量业务放在海外，影响了本土企业发展和工人就业。为此，特朗普在大选时承诺在未来10年的时间内，为美国创造2500万个工作机会。特朗普希望通过大幅降低企业所得税，释放企业的创造力、竞争力和活力，吸引国际资本回流，增加就业岗位，促进美国经济增长。

特朗普之所以要大幅提高个人所得税起征点，合并和降低个人所得税税率，是为了扩大中产阶级收入，使美国家庭拥有更多财富。消费在美国经济中占据绝对大的比重，对美国经济增长的贡献率高达70%以上，而消费的增长取决于实际可支配收入和家庭财富的增长。长期以来，美国较高的个人所得税使得居民可支配收入下降，影响了就业和经济增长。同时，简化过于复杂的税制，不仅便利纳税人，还可以促进税收体系公平公正。因此，“降低个人所得税，取消遗产税，有利于吸引知识精英回国投资创业。”

此外，随着世界经济逐步复苏，一些国家的扩张性财政政策也从“发债”走向“减税”，从而对美国宏观政策组合也有一定影响。2016年6月，英国政府提出到2020年将企业所得税税率从目前的20%逐步调低至15%以下，实现在主要发达经济体中的最低税率水平。2016年2月，印度政府宣布将年收入在25万-50万卢比的人群的个人所得税税率从10%下调至5%。

相关影响

1.对美国经济的影响。2016年美国经济增长率为1.6%。国际货币基金组织预测，2017年美国经济增长率为2.3%，2018年为2.5%。但是，这与特朗普在竞选中反复强调的美国经济年均增长3.5%的目标相比，目前仍有较大距离。随着“特朗普新政”关于减税、增加基础设施投资、发展制造业和放松金融监管等政策措施的相继实施，美国经济增速可能进一步加快。

关于特朗普税制改革方案对美国经济的影响，目前有两种不同的观点。一些经济学家认为，大幅降低企业所得税税率，相当于在短期内直接提高企业盈利水平；大幅提升个人所得税起征点、降低个人所得税税率，相当于在短期内直接提高居民收入。因此，减税有利于扩大居民部门消费，增加企业部门投资，可以从消费和投资两个方面来振兴美国经济。

另外一些经济学家则认为，特朗普税制改革不仅不利于美国经济增长，相反还将侵蚀美国税收基础，导致政府支出和社会福利支出下降。在最新一期《全球金融稳定报告》中，国际货币基金组织也表示，美国税改方案可能伴随着企业合并和收购，大幅减税可能促使美国企业大幅增加资本支出，引发新一轮金融冒险行为。

2.对政府债务的影响。如何在大幅减税的情况下，不推高政府财政赤字，维持税收中性，是特朗普政府面临的严峻挑战。对此，也有以下两种不同的观点。

一些经济学家认为，减税可以促进美国经济更快增长，从而抵消减税对政府财政收入的影响。也就是说，特朗普税制改革方案将促进美国经济增长，降低政府债务占GDP的比重。

但是，另外一些经济学家认为，即使考虑到更高的经济增长率所带来的更多的税收收入，特朗普的税制改革方案也会随着时间推移而扩大预算赤字，推高联邦政府债务，威胁美国经济增长。根据美国智库“争取制定负责的联邦预算委员会”（CRFD）估算，特朗普税改方案将在未来10年减税5.5万亿美元。如果特朗普的税改方案得以实施，到2027年，美国联邦政府债务占GDP的比重将从现在的77%上升至111%。

3.能否得到国会批准。美国政府希望于2017年完成税制改革任务，推动税制改革方案在今年年内生效。但从目前情况看，特朗普税制改革方案能否通过美国国会批准仍然存在不确定性。一是减税将加大美国财政赤字压力。截至2017年3月，美国联邦债务总额约为19.9万亿美元，超过了此前预设的18.9万亿美元的上限，因此，美国国会很难轻易通过任何增加财政预算赤字的计划。特朗普减税计划中仅企业税率下调20个百分点一项，就会使美国政府在未来10年内减少2万亿美元的税收收入。二是减税未必能取得预期效果。美国在海外的企业多为劳动密集型和资源密集型企业，对于这类企业来说，企业所得税税率变化的影响有限。相比之下，减税政策对于美国高科技企业的吸引力较大，但这类企业回迁美国本土所带来的就业机会有限。

不过，与特朗普政府的其他政策相比，税制改革方案在美国主流社会以及国会内部都获得了较高支持率，再加上共和党在议会的席位数量优势，国会通过特朗普税改方案的概率较大。不过，目前公布的税制改革方案仅为基本原则和初步框架，具体实施细则可能要到今年6月份之后才会揭晓。

（作者为中国人民银行研究局研究员）