雾霾防治需制定环境与经济共生发展的法律思考

夏寿利

摘 要：当下，雾霾和雾霾防治已经成为人们最为关注的话题之一，雾霾会严重影响人们生活的方方面面，也渐成人们生活中挥之不去的阴霾。这当中，雾霾防治效果难现、环境与经济发展是不可调和的矛盾等惯性思维困扰着决策者、执法人和建设者。文章从雾霾防治的角度，论述了制定环境与经济同向共生发展法律的社会基础，以找到解决构建环境与经济同向共生发展法律方面的问题的方法。

关键词：雾霾防治；环境与经济同向共生；法律思考

2016年隆冬至2017年新春，我国广大地区，特别是东北、华北和华中，甚至长江三角洲地区，都被浓浓的雾霾天气所笼罩。雾霾所带来的危害成为这几年各类媒体不断追踪的主题，常常处于媒体关注的焦点，也引起了人民群众的关注与焦虑，雾霾防治已成为改善民生的当务之急。

习近平总书记、李克强总理等国家领导人对雾霾治理纷纷作出相关指示。全国深受雾霾困扰的地区相继出台雾霾天气防治措施和行动计划。历年“两会”期间，广大代表和委员均针对雾霾问题提出建议和质询，希望通过加强环保法律立法和加大执法力度，以确保大气环境治理更有成效，笔者希望难能可贵的“APEC蓝”“北京蓝”不再是可望不可即的梦。

对于如何防治雾霾，我国正加强研究，从立法到执法层面都做了大量工作，但总体治标效果不明显。认为雾霾防治效果难现、环境与经济发展是不可调和的矛盾等惯性思维还普遍存在，依法治霾尚有一定的制度空白与缺失，这也是造成雾霾天气防治不力的主要原因之一。树牢环境和经济同向共生发展理念，提升依法治霾和人民共治层级水平，才能从根本上对雾霾天气进行有效防治。

一、雾霾和雾霾成因

1.雾霾

何为雾霾？气象学解释，雾是气溶胶系统，是由大量悬浮在近地面空气中的微小水滴或冰晶组成的能见度降低到1000米以内的自然现象。雾和霾的区别在于水分含量的不同：水分含量达到90%的叫雾，水分含量低于80%的叫霾。处于80%～90%之间的，是雾和霾的混合物，主要成分是霾。

2012年入冬以来，雾霾频繁肆虐中国北京以及广大中东部地区上空，覆盖25个省份、100多个城市，受影响区域约占国土面积的1/4，受影响人口高达6亿人。众多城市变身为“雾都”，中东部地区连续发生多次大气重度污染事件，多个地区能见度不足500米，其范围之广、时间之长、影响之重，令全国乃至世界震惊。

2.雾霾成因

传统观念认为，雾霾主要含有二氧化硫、氮氧化物和可吸入颗粒物，它们与雾气相汇合，使空气污染，天空阴沉灰暗。其归因也有多个方面，从宏观经济结构看：能源消费总量增量很大，但利用率很低。我国主要是煤、石油、天然气等化石能源，通过简单燃烧排放大量的粉尘小固体，引起空气可吸入颗粒物浓度超标。从消费方式看：机动车保有量不断提高，尾气排放大量的细颗粒物、碳氢化合物和二氧化氮等转化为二次颗粒污染物，加重加快雾霾形成。此外，还有气候状况、城市布局、建筑扬尘等因素。

当今，科学界认为，雾霾的形成与气溶胶有直接关系。研究显示，大气环流相对稳定情况下，大气层低空的空气垂直运动受到限制，其中的气溶胶难以向高空飘散而被阻滞在低空和近地面，各种气溶胶污染物逐渐堆积而产生雾霾。

3.我国雾霾与土壤水等面源污染密切相关

（1）雾霾的普遍性特征。一般情况下，小风、高湿、逆温等稳定的气象条件易导致雾霾。针对我国雾霾问题，既要对其普遍性特征进行研究，更要对其特殊性进行深入剖析。如美国与英国雾霾结构和组成不同，有其地域特征，我国也是如此。

（2）我国雾霾的特殊性。微生物最主要的特点为体积小、种类多、繁殖迅速、环境适应能力强。研究发现，我国雾霾频发和严重性与东部地区水土环境面源污染、大量滋生微生物種群有直接关联。

土壤是微生物的大本营。土壤为微生物生长提供了各种基本要素，具有保温性能好、缓冲性强等优点。土壤中尤以细菌最多，约占土壤微生物总量的70%～90%。

水环境是微生物栖息的第二天然场所。微生物生长最重要的养分就是氨和氮。研究发现，氨和氮产生的根源是水源的富营养化污染。我国水体营养物污染或富营养化，在过去50年里呈指数增长，为土壤中微生物大量繁衍提供了条件，造成微生物大量富集，可随着气流运动而携带到空气中。通常，空气不是微生物生长繁殖的良好场所，但土壤、水体、腐烂有机物以及人和动物、植物体上的微生物，都可随着气流运动被携带到空气中。

微生物因具有惊人的繁殖速度而促成雾霾。当微生物飘移到大气中，吸附在气溶胶凝结核表面，加上土壤中水分蒸发所携带大量氨氮营养物，与气溶胶凝结核结合，就为微生物生长提供了水分、养料和氧气，使微生物进入对数生长期，其繁殖速度仍比高等生物高出千万倍，使气溶胶体积迅速增大，最终形成雾霾。

这也揭示了一个不被常人注意的现象：如北京下大力关停重点大气污染企业，但效果难现，就与微生物的繁殖能力有关。目前北京已经被2000多座垃圾场包围，每天垃圾处理缺口高达8000吨，但微生物仍以每年8%～10%的速度增长，微生物的繁殖能力相当大，雾霾快速形成与扩散也快。

我国冬春季为微生物繁殖创造了天然条件。研究发现，雾霾以冬春最为严重，此时正是我国中东部地区处在5～20℃温度区间，北方干旱冷空气南下易引发土壤水分携氨氮营养物蒸发，当温度、水分、氧气和养分条件满足，微生物达到一定规模形成微生物群时，会为产生重雾霾创造条件。

二、雾霾大气污染法治和防治状况

1.防治雾霾的必要性

雾霾天气易引发呼吸系统、心血管、脑血管、神经系统等疾病，危害人们的身体健康；雾霾超标导致高速公路关闭、交通事故增加、飞机航班取消，这些都会影响人们的生产生活；雾霾甚至导致部分企业被迫停产，影响经济发展。雾霾还会污染水体，对建筑物造成腐蚀和损坏。雾霾造成的巨大损失，仅医疗成本就相当于GDP的1.2%。运用法律积极治霾势在必行，这也是政府最有效的制霾手段。

2. 雾霾大气污染防治的法治状况

早在1979年，全国人大常委会通过《中华人民共和国环境保护法（试行）》，将“大气”列为首要环境。

1987年，《中华人民共和国大气污染防治法》出台，专项治理大气环境污染，并于次年开始实施，且历经1995年和2000年两次修订。此间，除全国性法律法规外，我国各部委和各省市针对不同的大气污染源也出台了相应的政策和法规。1996年修订通过《环境空气质量标准》将PM10纳入标准体系；2013年2月27日环保部发布《关于执行大气污染物特别排放限值的公告》，紧接着发布《环境空气质量标准》（GB3095-2012），将PM2.5纳入空气质量的常规监测指标。环保主管部门和公安机关联合制定《汽车排气污染监督管理办法》。各地方政府亦发布针对性的制度，防止雾霾天气频繁发生。

当前，虽然我国大气污染治理立法很多，但大部分是应急立法，缺乏前瞻性，存在法律定位不清晰、政府环境责任难落实等问题，很难满足当前大气污染治理和人民生命健康保障的需要。为遏制雾霾污染继续扩大，针对雾霾地域特征与成因，树立新的法律思维，更新立法理念已势在必行。

3.我国雾霾在减排中仍逆势增长

我国雾霾在节能减排的过程中逆势增长。20世纪，伦敦发生严重雾霾后，英国先后颁布了一系列相关法律法案，规定工业燃料里的含硫上限；通过征收气候变化税、设立碳基金、建立碳排放交易制度等激励和惩罚机制，促使企业进行节能减排，多管齐下，逐渐摘掉了“雾都”的帽子。而我国，近年来加大节能减排力度，推广燃煤机组烟气超低排放技术，严格做到二氧化硫、氮氧化合物、烟气等达标排放；提高天然气使用比例，2013年天然气消费量就突破1600亿立方米，当年全国能源消耗强度下降3.7%，也即减少2.2亿吨煤炭消耗；政府通过补贴，取消家庭燃煤取暖，推广使用电取暖器，有效控制京津冀地区粉尘量。但雾霾问题却在近两年有所加剧。特别是北京区域雾霾并没有随着上述节能减排和粉尘增长速度下降而减少，反而频率越来越高，重度雾霾越来越多，同样呈逆势增长。

我国雾霾并不与大气污染物排放强度呈正相关。研究发现，与欧美不一样，我国雾霾与新能源应用比例呈正相关。一般认为，欧美国家雾霾发生的强度与大气污染物，如土壤尘、燃煤、生物质燃烧、汽车尾气与垃圾焚烧、工业污染和二次无机气溶胶等产生和排放强度呈正相关，易于掌握雾霾的产生规律和强度变化。而我国大范围产生的雾霾在宏观上并不与大气污染物排放强度呈正相关。如在夜间，运行的汽车大幅减少，工厂停产，工地停工，职工下班，商业打烊，发电厂负荷下降，向大气中排放污染物的强度大幅降低，但雾霾强度却显著增强；早上，生产生活恢复正常，向大气中排放污染物的强度增大，但雾霾强度却稳定或呈下降趋势。这种变化趋势并不是偶尔发生的现象，而是已形成一般性规律。

三、我国雾霾成因的特殊性最新研究与当前雾霾防治状况对雾霾治理的启示

综上所述，我国雾霾防治状况呈现在减排中仍逆势增长的特点，而大气污染治理立法大部分又属应急立法，缺乏前瞻性，存在法律定位不清晰、政府环境责任难落实等，难以满足当前大气污染治理和保障人们生命健康的需要。为有效遏制雾霾污染，建立完善且既治标又治本的大气污染治理法律体系，树立新的法律思维，更新立法理念已势在必行。

1.人们对美好生活的向往，为构建环境与经济同向共生发展环境提供了社会基础

三十多年的高速发展为构建环境与经济同向共生发展提供了物质基础。过去，我国防霾治霾呈现减排中仍逆势增长、防治效果难现的特征，既有对雾霾成因特殊性认识不到位的原因，没能实现对症治理、有效治理，也存在环境治理影响发展的困扰，出现认为环境与发展是不可调和的矛盾等错误观点，这已长期成为决策者、执法人和建设者的惯性思维。内因是我国经济发展尚不成熟，没有形成足够的体量。现在，作为世界新兴经济的“领头羊”，有足够的体量给雾霾治理提供回旋余地，给合供给侧改革可以对涉污企业进行关、停、并、转，采取有力的治理措施。

同样，三十多年的大发展，为中央决策新的农业政策，搞好农业供给侧改革，稳妥推进“三农”发展，实现对土壤、水环境等微生物大本营实行去富养改造，提供了经济保障。

2.生态经济理念已深入人心，为构建环境与经济同向共生发展环境提供了思想基础

资源节约型和环境友好型的社会建设，以及多年重度雾霾污染，为生态、环保理念入社进村，步入平常家庭铺垫了基础。人人讲生态、家家要环保的社会氛围正在形成。

资源节约和环境友好，人与自然和谐共处，减少污染物的产生，已经成为全社会的共识，也为构建环境与经济同向共生发展环境提供了思想基础。但要形成现实效果，还有很长一段路要走，仍然需要靠法律的强力支撑。只有立下人人面前平等的法律，强调法的运行符合法治精神，坚持依法治霾，才能构筑美好的两型社会。

3.借鉴循环经济发展的成功模式，为构建环境与经济同向共生发展环境提供了实践基础

循环经济的发展是人类实现可持续发展的一种全新的经济运行模式。当今，西方发达国家循环经济已经成为一股新的经济潮流和趋势。许多国家已经开始以立法的方式来保障和推进循环经济的发展。我国也正加强循环经济的内涵研究和框架分析，这将有力助推我国经济运行新模式的发展，对循环经济发展具有积极意义。可以通过借鉴国外关于循环经济的立法进行系统研究，加强构建我国循环经济法律法规体系研究与探索，开展环境与经济同向共生发展的新实践。

4.以现行环保法为基础，为构建环境与经济同向共生发展环境提供了立法支持

现行的环境保护法，是2014年4月24日由十二届全国人大常委会第八次会议表决通过的《中华人民共和国环境保护法（修订草案）》。其宣示了“经济社会发展与环境保护相协調”的环境优先思想，为环境保护提供了有力的法律依据。

《中华人民共和国环境保护法》是一部基础法律，立法目的在于保护和改善环境，保障公众健康，也为构建环境与经济同向共生发展环境提供了立法支持。但如何在根治雾霾的基础上依法治霾，还应多措并举，如落实“三同时”的环保法律要求，必须坚持“有法可依、有法必依、违法必究、执法必严”。正如习近平总书记所言，只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障，这对完善我国大气污染防治法律和生态文明建设，解决我国面临的环境危机具有重要意义。

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