城市社区冲突：类型特征与治理策略

2017-06-15原珂

河南师范大学学报（哲学社会科学版） 2017年3期

关键词：冲突社区

原珂

(对外经济贸易大学教育与开放经济研究中心，北京 100029)

城市社区冲突：类型特征与治理策略

原珂

(对外经济贸易大学教育与开放经济研究中心，北京 100029)

社区冲突是现代城市社区治理的重要议题之一。对北京、上海、天津、广州和深圳五个特大城市社区的调查发现，现阶段中国城市社区呈现出多类型化发展特征，且不同类型城市社区中因融合程度不同而呈现出多样化的冲突类型。具体而言，过渡演替式社区的冲突严重程度最高，综合混合式社区次之，再次是单一单位式社区和传统街坊式社区，现代商品房式社区的冲突程度相对较低。城市冲突的类型主要表现在社区物业管理不善、环境污染、邻里纠纷、社会治安弱化、违章搭建、业主权利难以彰显、开发商遗留难题以及业主与其他治理主体间的关系紧张等问题。为此，要针对不同类型城市社区内的冲突表现，因地制宜，分层次厘清不同的冲突治理策略，进行精准化解与治理。

城市社区冲突；类型特征；冲突治理

当前我国正处于社会转型的深水区与攻坚期，且面临“十三五”以来经济增长速度换挡，结构调整阵痛和前期刺激政策消化期“三期叠加”的经济发展新常态，各种压力相互交织，矛盾冲突频发，基层社会治理创新面临着严峻挑战。特别是社会转型期的中国城市社区，更是一个基层社会不断走向“国家化”(国家基层政权建设)、“市场化”(建立契约关系)和“社区化”(围绕日常生活的社会自我整合)三者合一的治理场域[1]，在这一大背景下的中国城市社区建设、发展与治理进程中必然蕴含着三者之间相互交织与叠加共生的复杂过程，各种社区矛盾、纠纷或冲突往往难以避免。显然，中国的城市社区正面临着改革开放以来最为激烈和广泛的变革，且这一变革因关涉整个城市基层社会的稳定而备受各界关注[2]。然而，随着现阶段城市社区类型的多样化，城市社区中因融合与分化程度不同而呈现出复杂的冲突情境。因此，对不同类型城市社区冲突的成因进行分类研究，有针对性地化解城市社区冲突连带的紊乱秩序，是摆在政府面前的重要课题。

一、研究进展与数据来源

国外社区冲突的研究，主要是从社会冲突的视角出发，大致形成了两种分析方法：一种是将社区冲突置于社会结构的大背景下研究整个社会的变迁，并在此基础上对社区冲突的具体类型、频度、成因及扩大趋势等进行研究，如科尔曼等学者；另一种方法是基于社会整合度对各类社区冲突具体场景考察社区冲突，如葛木森等学者。自此，西方学者才逐渐将社区冲突治理视角从宏观转向微观个体，即将研究视线转向社区冲突中的个体或组织，如桑德斯为代表的学者。但是，上述研究都尚未关社区冲突的类型及其成因，也缺少系统性、专门化的研究成果。

国内学界对城市社区的研究相对较晚，从20世纪90年代到21世纪初的二十年间，国内城市社区的成果较多聚焦于社区服务、社区建设本身。直到近年来，学界才逐渐开始关注城市社区冲突，既有成果主要集中在对社区服务、社区建设、社区自治等冲突类型的划分，如卜长莉等从宏观上对城市社区冲突的根源、社区纠纷产生相关成因、公共服务质量、社区冲突升级过程进行了分类研究[3-6]。总体来看，当前国内学界对社区冲突成因的研究大致可概括为五个方面：一是利益多元论，如杨淑琴认为利益分化和多元化是社区冲突发生的基本条件[7]；二是权利觉醒论，如吴晓林认为居民或业主权利意识的觉醒是冲突发生的深层因素[8]；三是管理滞后论，如陈映芳认为基层管理体制滞后是引发和激化社区冲突的客观条件[9]；四是社会转型论，如周健等学者认为社会转型是社区冲突发生的结构性根源[10，11]；五是社会资本论，如刘晋飞等认为社会资本与社会信任的缺失是引发社区冲突的重要根源[12，13]。

综上所述，当前城市社区冲突成因的研究大都局限在宏观层面，缺乏系统性对社区冲突原因进行中微观的分析，缺少不同类型城市社区冲突成因的实证研究。鉴于此，本研究根据社会经济发展状况和城市发展实际水平，选取北京、上海、天津、广州和深圳五大城市的社区为样本，基于“城市-区-街道-社区-小区-受访者”多阶段分层抽样与随机抽样相结合的实证调查研究方法，尝试对社会转型期城市社区冲突的类型及其成因进行深入探究，以期为我国城市基层社区治理提供理论支持与实践借鉴。

本研究共发放调查问题1250份，实际回收调查问卷1227份，问卷回收率为98.16%。其中，有效问卷1210份，问卷有效率为98.61%，符合一般社会调查的基本要求，具体调查问卷样本分布地点详见表1。

表1 调查样本地点分布(单位：份)

二、不同类型城市社区的冲突类型及严重程度

从城市发展来看，由于城市整体发展规划、社区建设等多方面的原因，城市社区在总体上呈现出不平衡的发展态势。从全国范围来看，由于经济发展水平的不均衡，不同城市之间的社区建设与发展程度也不尽相同。为此，基于对北京、上海、天津、广州和深圳五大城市社区的调查数据，重点探究不同类型城市社区(传统街坊式社区、单一单位式社区、综合混合式社区、过渡演替式社区和现代商品房社区等)的冲突类型及严重程度。

(一)不同类型城市社区的冲突类型及成因

调查结果显示，目前造成城市社区冲突的成因及类型中，位列前八位的依次是：社区物业管理不善、环境污染、邻里纠纷、治安问题、违章搭建、业主维权难题、开发商遗留问题以及或业主其他相关治理主体之间的问题等，其所占比例均在30%以上(详见表2)。

表2 城市社区冲突的类型

注：此题调查选项设置为“限选5项”

具体来看，不同类型城市社区内冲突产生的诸多原因中，既有相一致的原因，也有相异的原因。例如，除现代商品房式社区之外，其它四种类型社区内冲突产生的诸多原因中，位列前四位的原因基本一致，分别是社区物业管理不善、社区环境污染、社区治安和社区邻里纠纷，而现代商品房社区内冲突产生的诸多原因中，位列前四位的原因依次是：物业管理不善、业主维权性问题、开发商遗留问题、社区环境污染、社区治安问题和社区业主与其他治理主体间的问题，分别占总样本的13.9%、11.1%、9.1%、8.1%、8.1%和8.1%。在位列第五位的原因中，传统街坊式社区、综合混合式社区和过渡演替式社区中都是“社区违章搭建”，而在单一单位式社区和现代商品房式社区中，则分别是“业主维权性困难”和“社区设施使用问题”，这在很大程度上，前者是与近年来“单位制”愈发解体与瓦解而造成原属“单位大院”或“家属院”居民的各种福利及社区设施受损有关，后者很可能是与近年来商品房小区建设开发商遗留难题、社区建设配套及社区物业管理不善等有关。另外，除单一单位式社区和现代商品房式社区外，其它三类社区冲突产生的一大原因是“下岗失业与再就业困难问题”，这与这三类社区中居民的整体素质及社区经济水平相对较低有关，因而失业与再就业问题相较于其它两类社区更为凸显，这也是下一步社区冲突治理改善中应亟需关注的问题。

(二)不同类型城市社区的冲突程度比较

通常，单个社区冲突的发生或许具有偶然性，但是倘若某一类型的社区冲突频繁地大规模发生，那则意味着相关领域存在着一定的结构性问题。调查结果显示，不同类型城市社区的冲突严重程度具有一定的差异，过渡演替式社区的冲突严重程度最高，其次是综合混合式社区，再次是单一单位式社区和传统街坊式社区，现代商品房式社区的冲突严重程度相对较低(如图1所示)。

具体来说，过渡演替式社区中的社区冲突严重程度最高，即“经常”发生冲突的频率为53.3%，冲突烈度“十分严重”的比例为40.7%，都几乎占到一半；其次是综合混合式社区中的冲突，其“较高”发生冲突的频率为24.3%，冲突烈度“严重”的比例为25.0%，均约占到四分之一；再次是现代商品房式社区中的社区冲突，即“较多”发生冲突的频率为15.3%，冲突烈度“严重”的比例为25.0%；单一单位式社区中的社区冲突严重程度相对较低，而传统街坊式社区中的社区冲突严重程度最低，其“没有”发生冲突频率为28.7%，冲突烈度“不严重”的比例为23.0%(详见表三)。

根据表三所示数据，合并冲突频率“经常”与“较多”两项为“冲突频率”，合并冲突烈度“十分严重”与“严重”两项为“冲突烈度”，得出图2，从而可以更为直观地看出不同类型社区冲突的严重程度：在综合混合式社区、过渡演替式社区和现代商品房式社区中的冲突程度相对较高，而在传统街坊式社区和单一单位式社区内的冲突程度相对较低。由此可知，不同类型城市社区中的冲突程度存在显著差异。

三、不同类型城市社区冲突的分类治理策略

针对不同类型城市社区内的冲突(按社区冲突严重程度从高到低依次为：过渡演替式社区、综合混合式社区、现代商品房式社区、单一单位式社区和传统街坊式社区)，应结合具体社区冲突情境，因地制宜，运用不同的治理策略，进行精准化解与治理。

第一，过渡演替式社区的冲突治理。在过渡演替式社区冲突治理中，存在正式制度建设相对滞后的尴尬局面。首先，要加强制度性的规范建设。以转型社区(“村改居”社区、“城中村”社区等)中的利益冲突为例，冲突程度较高的当属这类社区中的股份合作公司问题，当前最主要的是将股份合作公司从居委会分离出来，进一步推向市场化，使其实现“政企分开”，并以制度化的规范固定下来。其次，政府应逐步承接起股份合作公司的公共服务提供职能，加强社区工作站的行政服务及社区党组织的领导地位。再次，切实考虑社区外来人口的权益，而不使其产生过大的“相对剥夺感”，促进城乡二元人口间的融合，增强社区居民的有效参与，提升社区意识。

同时，针对“村改居”社区过程中产生的矛盾冲突，要先改“制”后改“居”，即先对原有村集体资产进行股份制改造，产权量化到人，保护好原村民的利益，解除原村民的后顾之忧，然后再按法定程序改居[14]。对于已改居、但尚未对集体资产进行改制的，应抓紧制定改制方案，交原村民会议讨论后实施。改居后，要依照《居民委员会组织法》，开展“村改居”社区的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等基层民主自治活动。

此外，在动迁安置社区过程中，因安置进度不协调、动迁居民就业难、村级经济发展困难、配套设施功能不足、物业管理难、社区管理薄弱以及外来人员增多等而引发的社区矛盾冲突，往往情况复杂、矛盾多元，极易形成复杂性的社区冲突。目前针对此类动迁安置社区建设管理中所存在的共性矛盾冲突问题的治理方法，还仍处于探索之中。在此，要从配合推进城镇化建设工作的视角，在统筹规划的基础上加快安置进度，增强动迁村或社区造血功能。同时，强化物业管理，理顺动迁村与社区管理关系，增强社区管理力量，促进动迁居民充分就业，提升动迁居民社区意识，实现社区民众的认同感和归属感。

表3 不同类型社区的冲突严重程度(单位：%)

第二，综合混合式社区的冲突治理。针对综合混合式社区的冲突，首先要关注到该类型社区内居民异质性较大、人口流动率较高等方面的影响，以改善社区环境、增设和加强社区公共服务基础设施、解决居民在就业和帮困扶贫等方面为主要内容。其次，应注重社区社会资本的培育。因为缺乏信任往往是引起综合混合式社区中各种冲突产生及其频发的重要原因之一。特别是针对混合式社区内较易发的社会冲突社区化，如宗教冲突、民族冲突、种族冲突(如北京三里屯外国人聚居较多的社区、广州黑人聚居较多的社区、天津韩国人聚居较多的社区等)等的社区化，更应加强社区居民间的沟通与交流。再次，利用现代信息技术，推进社区信息化建设，尝试推行“社区网格化管理”。实践中，北京市东城区、上海市大多数社区以及浙江省温州市鹿城区、深圳市福田区福保街道等推行的社区管理网格化，就是在社区工作中，把冲突管理融入社区服务，推行“网格化管理，组团式服务”，建立起承载社情民意和民生改善的“直通车”，依靠群众建设社区，依靠服务建好社区，特别是在社区冲突预防与治理方面取得了良好成效。具体要从社区治理体制入手，搭建社情民意诉讼平台，不断创新工作机制入手，疏通社情民意诉讼渠道。进一步强化责任落实入手，确保社情民意的诉求畅通。

第三，现代商品房式社区的冲突治理。针对现代商品房式社区内的冲突，特别是业主、业主委员会、物业公司、开发商及社区居委会等不同主体间的冲突。首先，要处理好业主、业主委员会与物业公司之间关系的协调。其次，规范和加强业主委员会的建设，增强业主自治能力。三是物业服务企业要准确定位，明确它在社区服务与冲突治理中的重要地位与功能。四是加强不同业主间的交流，提升业主参与社区公共事务的积极性。正如在调研访谈中，广州市天河区民政局Z科长认为：“现代生活方式形成的新型人居情况变得复杂，加之生活节奏加快、社会竞争压力增大，人与人之间距离越来越远，相邻多年不相识的情况在大城市的商品房小区非常普遍。因此，加强社区居民间的交流与活动，是有效预防社区冲突的最好手段之一”。此外，还应积极规范开发商的行为，极力减少因开发商遗留问题而因引发的各类物业问题。总之，现代商品房式社区应以逐步社会化的社区服务、丰富多彩的社区文化为主要冲突治理内容，营造良好的社区氛围，于无形之中化解冲突。

第四，传统街坊式的老旧住宅社区内的冲突治理。针对传统街坊式的老旧住宅社区内的冲突，特别是老旧开放式社区所面临的流动人口多、单位多、经营门店多、出租屋较多、公共设施老化、停车位不足、流动摊贩集中等引致社区矛盾冲突发生的管理难题。首先，应注重居民切实利益的维护与改善，诸如加快对老旧社区的改造提上议程等。例如，江西省吉安市吉州区针对老旧城区不少地方因路不平、水乱流、灯不明等突出问题而引发的社区冲突，按照“铺平群众出行路，点亮百姓门前灯，净化居民小环境，清理社区下水道，贯通城区排污管，连上沿街绿化带，平安社区群众创”的要求，连续用三年时间，对城区152个无物业管理的老住宅区和小街小巷进行综合改造。其次，进一步规范社区治理结构，如还没有进行居站分设的，应尽快将居委会从社区工作站中分离出来。再次，加大市场机制的引进，实行物业管理的社会化和专业化，对社区公共服务质量进行评价[15]。注重居民社区意识培养，增强居民参与。尤其是对很多老旧社区呈现出的“低保户多、老年人多、流动人口多、低收入群体多、整体性文化水平偏低”的“四多一低”特点，还应结合其特征合理引导老旧社区原居民与外来人员间的和谐相处，以及加强对老旧社区弱势群体的特别关照。

第五，单一单位式社区内的冲突治理。针对单一单位式社区内的冲突，应逐步“破单位化”(或“去单位化”)，进一步推进市场化，使其逐步与附属单位或企业“分离”，探索与现代商品房制度相适应的社区自治机制或治理模式，提高社区治理现代化水平。其实，在以往单位制社会下，国家之所以对社区矛盾纠纷管控得较为有效，是因为单位从结构上已将社会成员分成了不同的群体，从而“分而治之”，这样矛盾冲突自然就相对比较少，也易于掌控。但是，随着单位制的解体与现代社区居民的多样化需求提升，单位式社区的冲突很可能将随之增加，为此应及早预防，防患于未然。

综上所述，纵观五大不同类型社区内的冲突，或多或少呈现出一定的共性特征，尤其是这些冲突起因多多少少都可能与社区物业管理、社区服务等方面的因素相关。因此，需从以下几个共性的方面加强社区建设，预防社区冲突。

第一，积极引导不同类型的城市社区建设。特别是旧楼改造工程、企业社区转型、“城中村”社区、“村改居”社区的建设等。但在此需注意的是，要防止从以前的“单位办社会”变成下一步的“街道办社会”的错误倾向。在调研中了解到，街道在这一过程中往往发挥着更为实际的导向作用，而在实践中应充分发挥居民(业主)、业主委员会、社区组织等社会力量的作用，增强其互联互动之功效，以形成契合实际的社区发展与治理模式。

第二，推行“大杂居、小聚居”的混居模式。使居住在同一社区内的不同群体都能充分共享社区的优质市政配套等公共服务设施。值得注意的是，尽管在同质性较大的社区内发生矛盾冲突的概率相对较少，但是倘若这类社区中“无所事事”的居民过多，也更容易滋生出一些问题。在这种程度上，异质性社区则更有利于社区冲突的预防。但是，异质性较大的社区也有其弊端，即大家因相对比较陌生，而更无太多的顾忌，特别是在冲突发生之中及之后，更不愿意参与冲突化解，亦不用提及社区冲突治理。但是，之所以还鼓励“大杂居，小聚居”式的混合社区居住模式，是因为其有利于二者间的相互“弥合”，尤其是处于边疆社区的居民，更应该在更大层面上结构性地预防社区冲突的发生及其冲突之后的化解与治理[16]。正如奥斯特罗姆曾在接受《南风窗》访谈时也对“只有小社区才是好社区”的说法持保留态度，因为大多数时候，治理主体需要与全局性问题打交道，某些事情必须在大规模的操作下才能实施[17]。

第三，深化社区基本公共服务供给。一般来说，城市社区基本公共服务是指城市社区的公共服务提供者(主要指政府)通过一定的组织和形式，向某一个社区或更大区域范围所提供的具有生产上的非排他性和消费中的非竞争性、公益性、福利性的物品或服务，以满足社区居民群众基本生活和工作的各种需求[18]。如果说城市治理是国家治理的核心所在，那么城市社区治理则必然是城市治理的核心。为此，应逐步完善这些社区的基本公共服务供给，从而彻底消除可能引发冲突的任何隐患，同时这也有助于从根本上预防社区冲突的发生。此外，在有条件的社区，还应逐步加强对社区基本公共服务质量进行绩效评价，以持续提升其公共服务质量水平。

第四，继续推进社区物业管理工作。推进物业管理工作对维护小区治安和秩序具有积极作用，特别是对综合混合式社区与过渡演替式社区，因为社区治安是综合混合式社区与过渡演替式社区居民群众最为关心的问题。同时，在尚未实行物业管理的小区，如部分老旧社区，政府应鼓励、支持社区居委会通过开展社区服务来管理好本小区的物业。但是，这并非意味着每个社区居委会都要搞小而全的物业管理机构，有些业务如社区保洁、管道疏通、房屋修缮等，可以雇佣专业性公司来做[19]。实践中，天津市北辰区在城市化进程中采取的社区物业管理多元模式，该模式以回迁社区为主的自组物业服务企业管理，以商品房和保障性住房社区为基础，搭建专业物业服务平台，同时，以旧楼改造提升社区主导的多元物业服务企业管理模式(包括以社会化管理服务单位进行管理的准物业模式、产权单位自行管理的专业物业管理模式和居委会牵头自治管理的自主物业管理模式等)[20]，则是对社区物业冲突多元化解化路径的有益探索，为我国其它城市正在发生中的社区治理冲突提供物业管理模式的实践借鉴。

社区是社会的一部分，“是一个袖珍的社会，折射出个体与社会以及制度之间的关系，同时也实实在在地展现了一个空间单位，一个社会实体是如何运行的”[21]。城市社会是由单个细微的城市社区组成的有机整体，其各社区及其组织之间只有维持一种协调平衡的关系才能实现社会的正常发展。与此同时，也正源于社区是城市社会的基本组成单元，遂也成了城市基层社会各种矛盾冲突的汇集地。特别是随着社会转型期城市化进程地快速推进，城市规模不断扩张，更是加剧了各种城市问题的滋生与蔓延，尤其是因“大城市病”而产生的各种社会矛盾冲突等问题，最终都需要在人们日常所生活与工作的社区中“上演”。随着社区公共空间变迁，社区共同体的重构亦成为纾解现代社会风险的重要窗口[22]。城市社区是一个具有高度密集性、复杂性和异质性特征的社会生活聚合体，对一个特大城市的社区冲突进行有效治理则是一项异常艰巨的任务。这是因为，唯有通过城市社会治理的提升才能带动农村社区治理的现代化[23]。

本研究通过对不同类型城市社区冲突成因的探究，有效区分其冲突程度的差异性，揭示出不同类型的城市社区冲突背后必定蕴含着不同的体制内涵与制度内容，探讨这些社区冲突背后的体制与制度因素对社区治理的影响，必将为中国城市社区冲突治理、和谐社区建设及社区自治的推进与理论研究等提供关键的社会变量与制度变量，为现代社会治理奠定基础。

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