厘清综合监管职责 打好“组合拳”

赵原

2017年，综合监管工作有哪些重点？针对目前大家关注的“综合监管职责边界不清”“事故调查追责范围扩大化”等热点问题，有哪些解决措施？

2017年3月30—31日，全国安全生产综合监管工作会在安徽合肥举行。国家安全监管总局党组副书记、副局长付建华参加会议并讲话。

安全生产形势严峻

付建华指出，过去的一年来，在各地区、各部门、各单位的共同努力下，特别是在安监部门强有力的推动下，全国道路交通、建筑施工、消防、水上交通等重点领域安全生产形势继续保持了总体稳定、趋于好转的态势。尤其是2016年全年未发生重特大火灾事故，为新中国成立以来首次。但目前综合监管工作面临的形势依然严峻复杂，主要表现在以下五个方面：

安全生产形势不容乐观。一方面事故总量仍然偏大，另一方面重特大事故尚未得到有效遏制。特別是湖南郴州“6·26”特别重大道路交通事故、江西丰城“11·24”特别重大坍塌事故、2017年2月连续发生的两起重大火灾事故，造成重大人员伤亡，给人民群众安全感造成巨大冲击。

相关行业领域安全生产基础薄弱。一方面产业结构不合理，加大事故风险；另一方面行业发展迅速，但安全基础薄弱。如2017年2月5日浙江天台足浴店重大火灾事故，目前已查明事故直接原因为：该足浴中心2号汗蒸房西北角墙面的电热膜导电部分出现故障，产生局部过热，温度持续升高，引燃周围可燃物并蔓延成灾。该起事故暴露出电热膜标准不健全的问题，而据公安部消防局统计，全国有近5万家单位采用电热膜取暖，这一问题背后存在着巨大的隐患。

部分行业领域暴露出一些新问题。电力建设方面，江西丰城“11·24”特别重大坍塌事故，暴露出企业主体责任不落实、施工现场不按标准施工、电力行业监管缺失等问题；民航方面，上海虹桥机场两机冲突事件，某种程度上暴露了当前空中管制过多依靠人工采集信息和决策的问题，空管信息技术手段发展滞后，成为潜在的安全风险和隐患；铁路方面，在高铁安全保护区内私搭乱建、强行施工作业、生产储存易燃易爆物品等违法违规行为时有发生，如京沪高铁济南西段“11·29”列车停运事件，起因是京沪高铁附近一家工厂的混凝土添加剂车间罐体发生爆炸，爆炸碎片飞落到高铁轨道上与随后通过的高铁列车发生剐撞，险些酿成恶性事故。

综合监管运行机制尚不健全。比如，2016年国务院安委会巡查组发现，有的省一些部门以“三定”方案未明确安全监管职责为由，不积极履行行业监管责任，有的领域安全生产监管存在交叉和空白，推诿扯皮的现象还时有发生等。

落实企业主体责任任重道远。如广东省东莞东江口预制构件厂“4·13”起重机倾覆重大事故中，事故单位特种设备作业人员长期无证作业，工人居住的组合房设置在起重机覆盖范围内；贵州安顺“8·20”重大道路交通事故中，运输企业未按规定设置专门的安全生产管理机构，未足额配备专职安全管理人员，动态监管形同虚设，事故车辆长期违法开展包车业务；湖南彬州“6·26”特别重大交通事故中，运输企业非法自行打印事故车辆当天的市际旅游包车客运标识牌，发现车辆卫星定位装置异常的问题后未及时处理，仍然违规安排从事道路运输经营活动。

综合监管需打好“组合拳”

付建华指出，2017年，安全生产综合监管工作要坚持以防范遏制重特大事故为重点，着力打好重点行业领域安全生产专项治理“组合拳”。

道路运输方面：以道路客运和生命防护工程为重点。继续会同交通运输、公安等部门深入开展“道路运输平安年”活动；推动公路安全“生命防护工程”建设；会同农业部、公安部联合开展为期半年的变型拖拉机专项整治；推动完善道路交通安全法律法规体系等。

建筑施工方面：以防坍塌事故和标准化建设为重点。协调推荐住建等部门开展防范土方、模板支撑系统、起重机械坍塌专项治理行动；推进建筑施工标准化建设；继续会同相关部门在公路水运工程建设领域开展“平安工程”创建活动；协调配合相关部门推广装配式建筑的应用等。

消防方面：以电气火灾预防为重点。针对近年来电气火灾高发势头，国家安全监管总局拟配合公安部消防局，以国务院安委会名义部署开展为期3年的电气火灾综合治理。

水上安全方面：突出重点水域和重点船舶，推进平安船舶创建和涉渔三无船舶专项治理。

铁路方面：配合相关部门对铁路沿线隐患认真排查，严厉打击危害高速铁路运行安全的私搭乱建等各类非法违法行为。特别要防止类似京沪高铁济南西段“11·29”列车停运事件再次发生。

民航方面：配合民航部门落实相关部门民用机场净空保护职责，督促通航生产经营单位严格落实安全生产主体责任等。

电力方面：配合相关部门督促电力企业全面落实安全生产责任制，加强风险管控体系建设等。

厘清综合监管职责

形成“一盘棋”

在会后讨论中，多数省级安监局相关负责人都提出了希望国家尽快出台相关法律法规和文件，厘清综合监管和行业监管的职责边界，解决长期以来部分地区综合监管工作没有形成“制度化”运行机制，行业主管部门成了“甩手掌柜”，安监部门成了“箩筐”等问题。

对此，付建华回应，《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》（以下简称《意见》）第五条，就厘清综合监管与行业监管关系作出明确规定：“安全生产监督管理部门负责安全生产法规标准和政策规划的制定修订、执法监督、事故调查处理、应急救援管理、统计分析、宣传教育培训等综合性工作，承担职责范围内行业领域安全生产和职业健康监管职责。”因此，涉及有主管部门行业领域，安监部门应当牢牢把握综合监管的内涵，着力点就在于运用法规规划制定、统计分析、事故调查等综合手段，将其他有主管部门行业领域纳入全国安全生产大局中统筹谋划、协调推进，指导督促其加大安全监管工作力度。

就如何处理综合监管与行业监管的关系上，付建华也给地方安监部门提出建议：要按照“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”和“谁主管谁负责”的原则来确定部门安全生产监管职责。“既要避免职责交叉，同时又要防止推诿卸责，这既是日常监管中履职的原则，也是事故调查中责任追究的原则。”安监部门需要做的，就是要加强统筹指导协调，大力推动行业监管责任的有效落实，把行业监管部门推到安全监管“第一线”，让他们行动起来、紧张起来，充分发挥好主力军作用。

《意见》第九条也明确规定了：“各级安全生产监督管理部门承担本级安全生产委员会日常工作，负责指导协调、监督检查、巡查考核本级政府有关部门和下级政府安全生产工作，履行综合监管职责。”因此，付建华强调，各地要在安委会体系框架下，加强对全局性的问题研究和谋划，主动当好地方政府领导的“参谋助手”；要按照安委会的统一部署，以“巡查考核”為重要手段，抓好对下级政府和同级部门安全生产工作的监督检查，督促相关部门切实落实行业监管责任；要抓好跨行业、跨领域安全生产工作的指导协调，督促形成各司其职、各负其责的工作合力。

在这其中，“协调”是综合监管制度设计的核心和价值所在，是凝聚部门合力、形成统一整体的重要手段。要进一步健全完善实践中行之有效的“工作通报、联席会议、建议函告、联合督查、巡查考核”等工作制度，协调推动相关部门建立密切配合、信息共享、协调顺畅、增强合力的工作机制，形成安全监管“一盘棋”的格局。

发挥事故调查推动作用

在讨论中，重庆市安监局总工程师何建平提出，目前在地方上，较大事故调查处理结果，多数除了对企业罚款就是对监管部门追责，没有严格按照“两高”的司法解释，对事故单位主要负责人及相关责任人追究刑事责任，处罚没有形成强大的震慑力。所以近两年重庆对事故调查处理突出了追究刑事责任，希望让企业形成敬畏感。他还建议：通过事故调查处理，反思法律法规和标准体系中存在的问题和漏洞，修改现有的标准体系，在设计制造环节从源头加强事故防范。

湖南省安监局副局长罗德龙提出，希望国家安全监管总局能够推动高层开展科学问责，解决目前存在的无论事故所属哪个行业都对安监部门人员问责泛滥的现象，重建安监系统形象。

深圳市安监局副局长董吉孝也认为，目前事故调查存在追责范围扩大化的问题，希望国家层面各部委联合出台事故调查的相关指导意见，对于追责的范围和程度进行规范。

付建华针对事故调查对综合监管工作的推动作用也提出了明确要求：强化应急处置和事故调查，发挥好事故调查在推动安全生产工作中的作用，加强对典型案例深入分析，加强对整改措施的督促检查，切实把事故教训转化为推动安全生产工作的动力。加强媒体舆论引导，更加突出应急处置的及时有效。加强技术原因调查，更加突出技术层面的深度分析，例如分析事故背后的隐性问题；如何加强和改进技术防范措施；查找现行法规标准和制度的漏洞，提出改进建议，为推动修改完善相关法规标准提供支撑等。加强管理原因调查，更加突出织密安全生产责任体系，尤其是深入分析企业主体责任、部门监管责任、属地监管责任方面存在的突出问题和薄弱环节，以及综合监管方面存在的漏洞和不足。吸取事故教训，更加突出警示教育的及时性和整改措施的有效性。

编辑 赵 原