关于建立县乡人大代表履职评价体系的研究

邱根明 许雁军 陈裕

目前，各地人大普遍运用的代表履职评价模式主要有三种：代表履职考核、代表履职登记、代表述职评议。由于法律对其具体操作形式没有明确规定，导致各地人大在操作上“八仙过海，各显神通”，缺乏统一的规范。因此，建立科学、合理、有效的代表履职评价体系显得尤为迫切。

人大代表的政治义务能否有效履行，职能作用能否有效发挥，直接关系到国家权力能否正确、有效地行使，关系到权力机关能否真正发挥作用，更关系到人民群众的意愿能否在国家政治、经济、文化生活中得到体现。因此，建立科学、合理、有效的代表履职评价体系，加强对代表履职的有效监督，对于促进代表更好地代表人民的利益和意志依法履职，彰显我国人民代表大会政治制度的优越性，具有十分重要的意义。

建立代表履职评价体系的现实意义

建立代表履职评价体系是顺应社会主义民主法治建设新形势的现实要求，必将进一步激发人大代表认真履职的积极性，更好地发挥人大及其常委会在国家政治、经济和文化生活中的独特优势。

代表履职评价的核心是人大代表接受人民监督。我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”、“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民監督”。随着经济社会的不断发展，人大制度也面临着新的形势与挑战，而代表接受人民监督将是其发展的必然趋势。

人大代表在履职中还存在履职意识不强、履职条件不足、履职质量不高等问题，诚然，有代表个人素质的原因，也有代表形成、培训机制等方面的原因，但更为关键的是代表监督机制的滞后。

代表法第六条规定，代表受原选区选民或者原选举单位的监督。第四十七条规定，选民或者选举单位有权依法罢免自己选出的代表。然而，对代表监督什么、如何进行监督、监督结果如何运用等问题，目前还缺乏法律基础和具有可操作性的法定程序，使监督代表工作无从下手。因此，建立科学的、可操作的代表履职评价模式就显得尤为迫切。

现行代表履职评价模式及启示

现有的代表履职评价模式不尽相同，运用较广且比较有代表性的主要有代表履职考核、代表履职登记、代表述职评议三种形式。

上述三种监督方式对增强代表的履职意识，调动代表的履职积极性，促进代表自觉主动依法履职，发挥了积极作用；对密切代表与选民的联系，激发选民的参政议政热情，营造代表履职的浓厚氛围，也产生了较好的影响。然而，由于法律对具体操作形式没有明确规定，导致各地人大在操作上“八仙过海，各显神通”，缺乏统一的规范，在一些基本环节上有不少值得探讨和研究的问题。

1、主体不清晰

从法理上看，代表履职评价的主体是唯一的，即为全体选民。但实际操作中，由于主体的不周全甚至混淆，使得履職评价的公开、公平、公正性有所不足。

代表履职评价的主体须具有合法性和广泛性。对直接选举的人大代表进行评价，顾名思义，其主体应该是本选区的全体选民，履职评议大会至少应该有本选区半数以上的选民参加，这样才能体现广泛性。但由于实际操作上存在难度，选民大会往往以选民代表会议来代替，这是从客观实际出发，具有一定合理性。但问题在于，参会的选民代表大部分是由组织者指定，而未经选民民主推荐产生，这样的考核评议大会是否具有合法性，由此产生的评议意见能否代表全体选民的意志，都存在疑问，其结果的权威性、说服力受到很大的影响。

县级人大常委会或乡镇人大主席团在人大代表履职考核中本应承担组织者的职能，但在实际操作中，它们有时俨然以主体自居。例如部分县级人大常委会甚至主任会议就通过了对全体代表有普遍约束力的考核评价制度；代表进行述职后由人大主席团进行评议等。这些做法都混淆、颠倒了人大机构与人大代表的关系。人大常委会是人民代表大会的常设机关，由人民代表大会选举产生，对人民代表大会负责，由人大常委会对本级人大代表进行考核，显然关系不顺。而乡镇人大主席团并不是常设机构，由其对本级人大代表进行考核，于法于理都是说不通的。

2、考评内容不全面

代表履职评价的内容应是其在人民代表大会期间和闭会期间行使法定权力和履行法定义务的情况。但实际操作中，一方面，往往把一些并非人大代表本身职责的内容加入其中，例如招商引资、征地拆迁、致富扶贫以及为构建和谐社会作出的贡献等等。另一方面，对影响代表履职的诸多因素考虑不够全面，往往偏重于数量，例如大会期间出席会议、审议报告的出勤情况，提出议案和建议的数量；闭会期间列席人大常委会会议和活动、参加代表小组活动、个人持证视察、调研的次数等。数量不完全等同于质量，如果在履职评价中对代表履职的质量、效率和所产生的效益缺乏应有的重视，难免陷入走过场、搞形式，不求实效的尴尬境地。

3、考评形式不完善

从各地的实践来看，人大代表履职评价，主要分为平时考评和定期考评，定期考评以平时考评为基础，一般采取年度考评的方式。分析现行的各类模式不难发现，有的考评程序过简，或者只讲平时考核，或者只讲年度考核，没有把两者有机结合起来；有的考评则强调人大常委会、人大主席团或代表小组的作用，没有发挥出选民的主体作用。更为关键的是，现行的多数代表履职评价模式，都至少忽略了两个程序：考核结果的反馈和代表申辩以及考核的监督，而这两个程序对保障选民，特别是代表的合法权益都至关重要。

建立科学的代表履职评价体系

建立科学的县乡人大代表履职评价体系，应坚持党的领导、人民当家作主和依法治国相统一，坚持和完善人民代表大会制度，以相关理论和法律规定为依据，结合各地人大代表履职评价实践和本地实际，进一步加强选民对代表的监督。

（一）代表履职评价的参与者

代表履职评价的参与者应包括考核的主体、客体、组织者三个层面：

1、主体

选民是对代表进行履职考核的主体。必须始终注重调动选民的参与热情，发挥选民的主观能动性，引导和鼓励选民热情支持、积极参与，才能保证代表履职考核取得应有的效果。要尽可能让全体选民都能参加代表履职评价，如有实际困难，则应由选民代表参与代表履职评价。选民代表的产生要符合民主程序，按照公开、透明的原则，由选区选民民主推荐产生选民代表。要注重选民代表的素质，选民代表应公道正派、敢于直言，具有较高思想觉悟和政治素质，在群众中有一定威信。

2、客体

代表是接受考核的客体，全体代表都应自觉接受履职评价。每个代表的权利相同，接受监督和评价的义务也相同，这里没有“特权”和“盲区”。必须增强接受选民监督的意识，增强履职责任感，加强自身素质、履职能力的培养与锻炼，不断提高履职水平，适应考核对人大代表提出的新要求，才能保證代表履职评价取得应有的效果。

3、组织者

县级人大常委会、乡镇人大主席团是同级人大代表履职评价的组织者。

必须做好完善规章制度、健全组织机构、加强宣传培训等工作，才能保证代表履职考核取得应有的效果。要健全考核组织机构，可参照选举委员会的设立，授权县、乡设立考评委员会，主持本级人大代表的履职考评。要以法律法规为准绳，结合相关的工作实践和研究成果，不断完善考核规章制度。对涉及代表履职考核的各个方面进行规范，要尽可能细致，有可操作性。要加强考核宣传培训，通过多种渠道，广泛宣传人民代表大会制度和人大代表工作，使选民和代表增强监督意识和接受监督的意识；对选民特别是选民代表进行培训，要求选民代表会前广泛征求选民对代表的意见，会后要向选民传达会议情况。

（二）代表履职评价的内容

按照宪法和法律及相关规定，人大代表的职责主要有两类：

一类是会议期间的工作。主要包括出席本级人民代表大会会议，审议各项工作报告；依法对本级国家机关提出询问或质询；对本级国家机关的工作提出议案、建议、批评和意见；选举或罢免国家机关工作人员；提议组织特定问题调查委员会等。

另一类是闭会期间的活动。主要包括参加代表小组活动；参加常委会组织的专项工作评议、调查、视察等活动；列席常委会会议；对同级国家机关的工作提出质询或询问；密切同人民群众的联系，及时反映群众的意见和要求；参加本级人大常委会组织的相关培训活动等。

据此，对人大代表履职情况评价的范围，应当结合上述活动的特点来确定，进而覆盖代表活动的全部领域，并且明确和细化具体的评价项目和评价标准。在制定细化项目和标准时，要特别注重对履职质量的评定，即代表参加人民代表大会会议期间工作和闭会期间活动所取得的效果。

（三）代表履职评价的方法和程序

要坚持日常与年度相结合，并注重评价结果的反馈和申辩、评价工作的监督等环节。

1、日常考评

日常考评一般可以采用代表履职登记。每年年初发给每位代表一本《人大代表履职登记簿》，按考评内容和履职考评量化测评表设计，同时包括代表的照片、姓名、单位、邮编、联系方式等。由代表本人在每次履职活动后，本着诚信原则，逐项填写。各代表小组组长负责协助本小组各位代表及时准确填写。履职登记簿由代表本人自行妥善保存，每季度向选民公示一次。

2、年度考评

代表年度履职考评工作一般可安排在每年年末或者翌年年初。方法与程序如下：

（1）代表个人总结

代表应当坚持实事求是的原则，从履职情况、履职体会、存在不足、改进措施等方面如实地总结自己履行职责的情况，并附年度履职考核量化测评表。

（2）代表向选民述职和选民评议

代表履职考评委员会应担负起组织召开选民大会或选民代表会议的职责，做好会议的各项筹备工作。应将代表个人总结或述职材料印发选民，代表在会上进行口头述职。

选民（代表）在听取述职报告和平时了解情况的基础上，对人大代表一年来的履职工作进行评议，提出建议、批评和意见；然后采用无记名投票方式，分优秀、称职、基本称职、不称职四个等次进行民主测评；根据测评投票情况，确定人大代表的考核等次。

（3）考评结果的反馈和申辩

考评结果当场宣布，并连同评议意见以书面形式通知代表，由代表本人签署意见。代表对年度考核定为不称职等次不服，有权在会议上提出申辯意见，也可以书面提出申辩意见，请求再次述职和进行民主测评。选民认为不需要再次述职，或再次述职后测评仍为不称职等次的，确定为不称职等次。

（4）考评的监督

代表履职评价全过程要透明、公开，接受选民和全社会的监督，严明纪律，杜绝敷衍了事和弄虚作假，对不按规定程序进行履职评价的，追究相应的责任。

此外，要特别注重考核结果的运用，人大代表履职考核的结果，应作为精神奖励、换届时继续提名、暂时停止执行代表职务、辞职、罢免、终止代表资格以及代表培训等的依据。选民在评议中提出的意见，代表应该限期整改落实，并将整改结果向选民公示。

（作者单位：浙江省嘉兴市秀洲区人大常委会）