德国国企治理体系启示

刘建丽

在德国，联邦持股的公共企业依法存在，以“经济性与节约性”原则作为判断国有资本进入或退出某一领域的依据，以此保持“精益政府”的高效服务职能。德国公共企业采取监事会为上位机构的治理结构，保障了财政部作为出资人代表的监督和最终控制权。德国公共企业的治理体系对于我国当前国有企业混合所有制改革具有直接的启示意义。

德国国企的基本特征

德国的国有企业被称为公共企业，分属联邦、州和市镇三级所有。其中，大约90%的公共企业为市镇所有。法律意义上，德国国有企业分为公法企业和资合企业两类，后者除了财产权的特殊性之外，其治理原则和运营方式与非公共企业并无二致。目前，90%以上的德国公共企业为资合公司。政府参股的国有企业按照资本投入方式分为两类：直接投资企业和间接投资企业。

（一）为防止不公平竞争和效率损失，政府投资限定在特定领域和行业

德国公共企业只存在于关系国家或地方重大利益的公共服务领域和关键行业，而且其前提是没有其他方式可以更好或更经济地达到公共服务和行业培育目标。联邦政府参股的领域侧重于交通运输、邮电通讯等公共领域；州政府参与的企业主要包括能源、公路港口等基础设施建设企业，也参与一些阶段性的产业政策先导投；市镇地方政府参与的公共企业则主要投资于水、电、煤气生产等与居民生活相关的领域。

（二）德国联邦持股的公共企业依法存在且其合法性处于动态变化之中

德国公共企业的存在需要具备合法性。国有资本进入或退出某一领域是依据《联邦预算法典》第7条之“经济性与节约性”原则而确定的。如果某一领域存在重大的公共利益，并且没有其他方式可以更好地、更经济地实现联邦所追求的目标，则国有资本应该进入该领域形成国有控股的公共企业，以此保持“精益政府”的高效服务职能。公共企业将被定期审查是否存在“重要的联邦利益”，以及国家参股相关企业是否绝对必要。因此，德国国家参股的合法性处于动态变化之中。

（三）德国政府直接投资项目保持稳定，间接投资项目持续增加

20世纪50年代-60年代，以及90年代东西德合并后，德国政府对国有企业进行过两次大规模的私有化改造，至1994年底，私有化进程基本完成，德国国有企业数量大幅下降。2000年以来，德国政府直接投资的公共企业数量长期保持在100个左右。德国政府公布的2014年度经济报告显示，联邦直接投资项目为107个，大型企业持股50%以上的为30个，25%以上的15个。近10年来，德国政府投资项目由联邦政府直接投资企业逐步向通过国有银行、子公司间接投资过渡，导致联邦政府间接投资项目持续增加。根据德国联邦财政部统计，截至2014年底，联邦政府间接投资项目为656个，间接参股且参股比例在25%以上的企业共计566家。

德国国企的监管体系

德國公共企业的监管体系包括基于监事会的内部监管体系，以及包括财政部、主管部门、联邦审计署和联邦议会的外部监管体系。

（一）基于监事会的内部监督

德国公司设置股东会、董事会、监事会，分别作为公司的议事机关、执行机关和监督机关，形成彼此权责分明、相互制衡的公司治理结构。在该结构中，监事会是董事会的上位机关，由股东大会选举产生，代表股东行使决策权，负责董事会人员的聘任并监督董事会的活动。德国公共企业的最高领导和决策者是监事会，而非董事会。监事会由股东大会选举产生，监事会成员包括政府股东代表、私人股东代表和职工工会代表。德国通过立法对职工代表人数占监事会成员的比例进行了严格设定，针对不同规模的公司监事会规定了职工代表的具体占比，少则30%，多的高达50%。因此，职工对公司的监督作用不容忽视。董事会由监事会选举产生，设董事会主席，对企业具体经营负责。监事会和董事会分别发挥了决策监督和运营管理职能。

（二）以财政部为核心的外部监管体系

德国公共企业的外部监管体系包括财政部、主管部门、联邦审计署和联邦议会，其中代表国有出资人的财政部居于核心地位。

联邦德国有关法律确立了财政部在国家行使国有资产出资人职能方面的中心地位。财政部在管理国有企业方面主要有四个司局，其主要任务是：制定涉及公共企业的财政政策和经济发展目标；推荐监事会主席并通过监事会确定董事会人选，选择审计机构及审计人员对公共企业进行审计；对公共企业财务状况进行监督检查；批准公共企业的设立、解散、合并、增资、出售以及联邦政府参股企业的股份买卖；国有资产的处置和国有企业私有化改造等。财政部主要通过委派股东代表和监事会主席控制公共企业。

德国的行业主管部门在公共企业去行政化的过程中承担的责任越来越少。根据德国《联邦预算条例》，联邦直接或间接持有多数股份的企业在取得其他企业超过四分之一的股份、增持该股份或者全部或部分转让该股份，以及变更注册资本、经营范围或者改变联邦的影响力时，要征得主管部门的同意。联邦政府对国有企业的财务监督主要由联邦审计署负责。联邦审计的依据是《联邦预算法典》。《联邦预算法典》在规制公共企业方面发挥了非常重要的基础性作用。该法规定，联邦的一切收支都应当编入预算案，联邦因公共企业的收支自然包括在内。根据该法规定，股权比例在25%以上的联邦和州政府股权投资，以及联邦和州政府拨款或兴建的项目，都要列入联邦和州政府审计法院的审计范围。对审计发现的问题，审计署无权处置，只有报告权和披露权。联邦议会对于联邦参股私法企业具有最高监督权。根据德国法律，联邦政府须告知联邦议会关于联邦参股企业的所有基本的和重要的问题。

德国国企的经验启示

当前，我国混合所制改革正在推进，一些改革方案仍在试点、探索过程中。尽管国情存在差异，但德国的一些经验仍可为我国当前的改革提供诸多启示。

（一）国有资本的商业化投资回报完全可以通过间接投资实现

当前，我国的经营性国有资本，大部分以直接运营企业的方式获得投资回报。在企业这一市场化竞争组织中，创新是企业生存和发展的根本。而由于特殊的治理结构，国有企业的代理人天然具有风险规避的倾向，换句话说，在国有企业，很少有人愿意承担创新失败的风险。因此，长期来看，国有企业的创新动能是缺乏的。因此，在大多数领域，当国有资本以直接经营性产权出现时，很难保证最高的投资回报率。如德国那样，当国有企业很难保证更高的效率时，就退出直接经营，转而通过参股私人投资企业而获得投资收益。国有资本间接投資的好处在于进退自如，产权主体可以根据投资对象的经营状况，决定增持、减持或退出，而且无需考虑治理问题。

（二）国有企业治理和监管亟待加强立法保障

当前，我国国有企业治理仍然依照《公司法》进行结构设置，但国有企业特殊的监管要求，需要相应的治理安排与之相适应。国有企业的治理体系不仅要保障经营的自主性，还要明确分类治理和监管的原则和依据。而这些要求仅仅依靠《公司法》和监管部门的暂行条例是难以满足的。而且，我国国有经济体量巨大，改革涉及方方面面，可谓牵一发而动全身。无法可依导致改革边界不清，也容易招致对“国有资产流失”进行事后追责的担忧。德国的做法是，通过立法和出台法规的方式，明确国有资本参股和退出的条件，国有企业员工参与治理的方式，以及外部监督和审计的制度安排。针对国有企业治理进行立法规范，是明确国有资本投资方向、明确监管责任、堵塞监管漏洞的根本保障。

（三）混合所有制企业通过制度创新完全可以兼顾公共利益和商业利益

当前，我国正在推进混合所有制改革。改革的难点之一就是涉及公共服务和基础设施领域的国有企业，在引入社会资本之后，如何调和公共利益和商业利益的冲突。在此方面，完全可以借鉴德国针对特定国有企业的特别财产权制度，为处于少数地位的国有产权设置特别否决权。例如，运营港口、铁路、油气管道等基础设施的国有企业，在引入私人资本以后，为保障公共利益，可以像德国那样，特设拥有否决权的少数股权，即类似于“金股”制度的少数国有股权。这样既能保证产权主体清晰下的企业运行效率，又能防止公共利益受损。

（四） 只有提高监事会的权威性和独立性才能切实发挥监督职能

可以看出，在德国企业的治理模式中，监事会是董事会的上位机关，其成员任免由国有资本的代表机构财政部负责，监事会负责董事会人员的聘任和监督。在这样的层级结构中，监事会代表持股股东和职工，有权利、有动力对经营者进行监督。这样的内部监督与外部审计监督结合起来，能够较好地解决“内部人控制”问题。我国在推进国有企业治理体制改革中，需充分结合本国实际情况，切实提高监事会的权威性和独立性，如采取增加独立监事，将监事任期与董事任期分开等方式，提高内部监督和直接监督的有效性，而不是过分依赖于外部监督。