我国耕地生态保护政策之演进研究

周利秋　郑楷千

[摘要]近年来，经济的高速发展，生态及环境问题的日益凸显，导致经济与环境的发展失衡，以可持续发展理论为核心的生态文明建设理论和实践也不断深入拓展。绿色发展、循环发展、低碳发展成为可持续发展的路径设计。耕地作为农用地中的精华，是农业生产发展的重要物质基础。随着工业化、城市化和农业产业化进程的加快，耕地资源受到剧烈冲击，数量急速减少，质量不断下降，生态功能逐渐退化。耕地作为重要的生产资料，其生态环境服务功能也日渐清晰，基于此，在科学界定耕地生态保护内涵及其制度体系的基础上，研究判断推动我国耕地生态保护制度演进的动力包括：生态文明建设的时代背景、居民消费需求加速升级、农业可持续发展目标的形成和国家治理现代化能力不断提升四个方面。提出完善我国耕地生态保护制度体系应以生态文明引领耕地生态保护，并完善耕地生态保护激励政策、扶持政策和约束政策的对策建议。

[关键词]生态文明；耕地；生态保护；政策演进

[中图分类号]F320[文献标志码]A[文章编号]1000-8284（2017）09-0068-05

耕地质量不仅关系到耕地生产能力，也包括与之相关的生态环境安全状况。也就是说，不仅包括土壤状况，而且包括其所处环境的水体、大气和生物健康状况。因而，耕地生态保护首先表现为保护耕地所处环境中水体、大气和生物等自然生态系统，将生态保护与耕地保护有效结合，使二者并行良性发展。第二，耕地生态保护还意味着耕地管护中树立生态文明理念，利用生态学原理，探索耕地管护的生态化途径，其实质是耕地质量的改进和耕地生态服务功能的实现。耕地生态保护与耕地质量保护密不可分，其衍生于耕地质量保护，又以耕地质量提升为主要绩效表现。

一、生态保护成为我国耕地保护政策新目标

我国人多地少的基本国情和耕地作为最主要战略资源的地位决定了我国必然实行最严格的耕地保护制度。制度是伴随着制度设计所要实现的目标变化而不断变迁的。改革开放以来，我国耕地保护目标经历了从单纯重视数量保护，到数量与质量并重，再到数量、质量和生态“三位一体”目标的转变。1978年以来，我国耕地数量保护制度绩效显著[1]，继守住18亿亩红线目标之后，2017年1月通过的《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》明确提出，截至2020年，要保证国内的耕地占有量不低于18.65亿亩，而其中农田部分要不低于15.46亿亩。城市化进程中，土地供求矛盾突出，红线水平的上升是我国要实行最严格耕地保护制度的明鉴。

在数量保护效果显著的同时，耕地质量安全问题日益凸显，水土流失、土壤酸化、占优补劣和不合理高强度利用等问题导致部分存量耕地质量退化，由于耕地质量在保障农田生产力中的重要性，耕地质量保护成为耕地管理中的一项重要任务。1998年国土资源部成立，同年修订《土地管理法》，明确提出耕地质量保护问题。随后，我国多部涉及耕地质量保护的法律法规陆续出台，耕地质量保护力度加大，然而，实践中耕地质量保护效果并不显著。首先工业“三废”的排放、化肥农药的过度低效使用以及农村生产生活中废弃物的排放共同造成耕地严重污染。其次缺乏适当水利灌溉设施、过度利用和土壤侵蚀等原因导致土壤酸化、耕层变浅、耕地盐渍化等退化问题严重。2015年《中国环境质量公报》，2014年全国耕地平均质量等级为9.97等，其中优等地、高等地、中等地和低等地分别占总面积的2.9%、26.5%、52.9%和17.7%，耕地质量总体偏低。耕地質量下降和污染问题带来不可忽視的粮食安全和生态环境恶化等问题。

所谓耕地质量包括本底质量和追加质量两部分，本底质量由耕地的自然属性决定，追加质量是在人为的投入或改造、改善管理的条件下形成的[2]。因此，耕地质量包括耕地的土壤质量、空间地理质量、管理质量和经济质量四个方面[3]，耕地质量保护工作也正是从这四个方面展开的。耕地的自然属性由其存在区域的土壤、水体、大气和生物共同构成，各组成部分之间相互依赖、相互制约。这四者使耕地成为复杂生态系统，具有不可估量的生态价值，主要表现在保持水土、调节气候、含蓄水源、维持生物多样性等。可见，耕地保护工作与生态环境保护工作息息相关、密不可分。基于此，在耕地质量保护中要树立生态文明理念，加强耕地生态保护，开发耕地生态价值成为耕地保护工作又一目标。

二、耕地生态保护政策体系

耕地生态保护起源于耕地质量保护，耕地生态保护政策也是从耕地质量保护政策体系中逐步演进形成的。目前，还没有耕地生态保护专门政策文件出台，散见于耕地质量保护和生态环境保护相关文件中（见表1所示）。

2013年，国家发改委制定《全国高标准农田建设总体规划》，提出“到2020年，建成8亿亩集中连片、旱涝保收的高标准农田”“要通过土壤改良培肥等耕地内在质量建设，力争到2020年，耕地基础地力提高0.5个等级，土壤有机质含量提高0.5个百分点，明确了耕地质量保护具体目标和时间表”[4]。2015年环境保护部将《土壤环境保护和污染治理行动计划》提交国务院审核，俗称“土十条”，包括划定重金属严重污染的区域、投入治理资金的数量、治理的具体措施等多项内容。2015年《全国水土保持规划（2015—2030）》提出，要以水土保持区划为基础，全面实施预防保护，加强重点区域、坡耕地和侵蚀沟水土流失治理。2016年《土壤污染防治行动计划》是系统开展污染治理的重要部署，对确保生态环境质量改善，各类自然生态系统安全稳定具有重要作用。2016年中央一号文件提出：“坚持最严格的耕地保护制度，坚守耕地红线，全面划定永久基本农田，大力实施农村土地整治，推进耕地数量、质量、生态‘三位一体保护”，耕地生态保护正式出现在国家耕地保护目标框架内[5]。现行耕地保护政策中，具有明显耕地生态保护功能，包括：耕地生态价值补偿政策、耕地生态占补平衡政策、土地生态政治政策等。

1.耕地生态价值补偿政策。2015年“十三五”规划中首次提出“建立土地轮作、休耕试点”，2016年农业部下发《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》提出：“坚持生态优先、综合治理，轮作为主、休耕为辅”的指导思想，政策重点在东北冷凉区、北方农牧交错区、地下水漏斗区、重金属污染区、西南石漠化区和西北生态严重退化区实行。其中轮作涉及耕地500万亩，休耕涉及耕地116万亩，由中央财政将补偿金分配到省，统筹安排。

2.耕地生态占补平衡政策。耕地占补平衡指占用耕地与补充耕地间的动态平衡。我国耕地占补平衡政策经历了“数量平衡”——“数量质量平衡”——“数量、质量和生态平衡三个阶段”[9]。当前，耕地占补平衡是通过政府手段强制推行的，是典型的强制性政策。1997年发布的《关于进一步加强土地管理，切实保护耕地的通知》明确提到要保持耕地总量动态平衡，是我国耕地占补平衡政策的开始。2017年1月发布的《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》要求：“耕地警戒线严谨不能突破，对于城市周围的耕地资源严禁不能使用，要严格按照生态保护的标准进行，为减少土地沙漠化，防止在高的山坡开垦耕地，严禁毁坏森林进行耕地、严格落实占补平衡、占优补优等”。成为耕地生态占补平衡的纲领性文件。

3.土地生态整治政策。土地整治是对低效利用、不合理利用和未利用的土地进行治理、对被生产建设破坏的和被自然灾害损坏的土地进行恢复利用以提高土地利用率的活动[10]。我国土地整治工作由来已久，但政策目标主要是增加土地供给。近年来，随着土地质量的下降和生态文明建设的推进，生成土地生态整治政策。2017年出台的《全国土地整治规划（2016—2020）》提出要“全面加强农田生态设施建设，增强农田生态服务功能”“要实行耕地修复养护。实施堤岸和坡面防护等水土保持工程，东北黑土地，综合治理水土流失，实行建设占用耕地表土剥离，实施保护性耕作，有效保护黑土地生产能力”。土地整治包括土地整理、土地复垦、土地开发三个方面。三者都具有扩大耕地规模、提升耕地质量和保护耕地生态的作用，属于耕地生态保护强制性政策。

三、推动我国耕地生态保护政策演进的动力来源

耕地生态保护政策体系虽初见端倪，但并不完善，且协同性差、可操作性差、市场化手段匮乏。此外，政策体系间还存在着生态保护冲突。例如，耕地总量动态平衡是耕地数量保护目标实现的基本政策之一，而这一政策却存在着恶化耕地质量、危害耕地的生态安全隐患。城镇化迅速发展、经济发达的东中部地区肥沃耕地被侵占，西部地区地力差、生态脆弱的贫瘠耕地被大规模开垦，进一步恶化脆弱的周边生态环境。如何协调耕地保护政策体系高效实施，推动“三位一体”目标协同推进，是耕地保护制度体系演进过程中必须要解决的问题。当前，相对于耕地数量保护和质量保护，耕地生态保护政策稍显不足。然而，从历史的角度看其不断完善和发展是必然趋势，演进动力至少要有以下四個方面：

1.生态文明建设的时代背景。十八大将生态文明与经济建设、政治建设、文化建设和社会建设一起构成了有中国特色社会主义“五位一体”的总布局，加速了生态文明建设的历史进程。生态文明建设的目标是实现人与自然的和谐统一，关键是相关制度体系的不断完善发展、政策体系的不断健全调试、行为观念的不断解放革新。耕地作为重要的自然生态系统，发挥其生态保护功能、实现其生态价值、促进人与土地和谐共生成为理论界关注的焦点。在生态文明建设的时代背景下，耕地生态保护理论和实践的不断发展完善，必然会推动耕地生态保护政策的演进。

2.居民消费需求加快升级。改革开放以来，家庭联产承包责任制的实行、石油农业生产方式的推广以及农业科技水平的进步，带动了农业生产率的大幅度提升，有效地保障国家粮食总量安全。粮食总产量从1978年的30 476.5万吨，上涨到2016年的61 624.0万吨，增长103.9%。人均粮食產量则从312.5千克上涨到452.1千克，在适当进口的前提下，粮食总量安全基本可以保障。随着粮食总量供给的保障，居民消费需求加快升级，“人们不仅要求吃饱吃好，而且要求吃得安全营养健康”，优质安全农产品需求剧增。为满足人民消费需求，2017年《关于深入推进农业供给侧结构性改革，加快培育农业农村发展新动能的若干意见》，强调要“全面提升农产品质量和食品安全水平。坚持质量兴农，突出优质、安全、绿色导向”。优质、安全、绿色农产品供给与农产品生产所处生态环境密切相关，与耕地生态质量密切相关。然而，长期不相适应的制度因素、技术因素和市场因素，共同导致了当前我国存在耕地质量不高、耕地生态环境恶化、生发耕地生态保护政策亟待完善等主要问题。

3.农业可持续发展目标的形成。农业发展方针的提出标志着保持农业发展可持续性已经成为与增产、增收并列的农业发展政策新目标。农业生产是经济再生产与自然再生产的结合，因此，农业生产的可持续性离不开良好的生态环境作为基础和前提。农业生态环境保护，特别是耕地生态保护必然成为农业可持续发展目标的题中应有之义。2017年中央一号文件第二大板块全文关注农业可持续发展问题，并明确提出实施耕地休养生息规划，推进耕地轮作休耕制度试点，支持开展设施农业土壤改良，增加土壤有机质等一系列制度安排。

4.国家治理现代化水平不断提升。治理现代化的基本要求是治理的高效化、法制化、民主化和程序化。治理体系主要指治理的制度体系，包括体制机制、法律法规等内容的安排。显然，耕地生态保护属于国家治理的中观层面，耕地生态保护政策属于国家耕地保护治理体系组成部分，也必然会随着国家治理现代化水平的不断提升而完善。

四、完善我国耕地生态保护政策体系对策建议

政策体系是否完善是耕地生态保护水平高低的核心影响要素。完善的政策体系将有利于推动耕地生态保护目标的实现和巩固生态保护效果。科学合理地制定耕地生态保护政策体系，首先要理顺“为谁保护”“谁来保护”和“怎样保护”的问题。“为谁保护”即谁在耕地生态保护中受益的问题。显然，耕地生态保护有利于粮食质量的提升、有利于改善耕地生态环境、有利于提升农业竞争力，因此，国家、粮食主产区和主销区、广大农业经营者都是耕地生态保护的受益者。“谁来保护”即耕地生态保护中主体职责划分问题。秉持“谁破坏谁保护”“谁受益谁保护”的原则，国家、粮食主产区和主销区、农业经营者同时又是耕地生态保护主体。耕地生态保护的外部性和非排他性决定了国家要承担主导的角色职责，而耕地经营者是保护行为的实施主体，粮食主销区要承担起相应的经济支持职责。“怎样保护”即耕地生态保护的手段问题。技术手段上，主要是节约型农业生产技术、农作制度新技术和农业废弃物资源化利用等技术创新。政策手段上，要制定科学合理的激励政策、扶持政策、约束政策。

1.以生态文明理念引领耕地生态保护。发展理念是经济社会事业发展的思想先导，是发展方向、发展战略和发展着力点的集中体现。生态文明理念着重解决的是处理好人与自然的关系，在耕地生态保护中坚持生态文明理念就是坚持绿色发展理念，就是要处理好人与耕地及其生态系统的关系。一方面在时间纵向上，要树立“既要金山银山 ，也要绿水青山，宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山”的生态文明理念，推动耕地生态系统可持续性和推动农业可持续发展。另一方面在横向上，要强调将绿色发展理念融入耕地开发利用保护各个方面和全过程，遵循自然规律、社会规律和经济规律，依靠制度创新和技术创新，探索在开发利用中保护，在保护中创造新价值的生态发展路径，缓解长期存在的耕地利用和耕地保护矛盾。

2.完善耕地生态保护激励政策体系。激励政策是调动主体积极性的有效工具。耕地生态保护首先要对政府部门（包括中央政府和地方政府）制定激励政策。将耕地生态保护效果纳入政府业绩考核指标，同时设置专门机构、专人负责耕地生态保护，做到目标明确、权责清晰、制度规范。针对耕地经营者的生态保护激励政策主要是生态补偿政策，包括经济补贴和补助政策。我国现行的农业补贴政策中只有农业支持保护补贴政策，具有明显的耕地地力的保护作用，耕地生态补贴较少涉及。近年来，具有耕地生态保护功能的补助专项开始探讨实施，如粮食绿色增产模式的公关支持政策、农机深松整地作业补助政策、测土配方施肥补助政策和耕地轮作休耕试点政策以及化肥农药零增长支持政策等。这些补助专项尚处于起步期，政策实施机制有待进一步完善。完善耕地生态补贴和补助政策需要建立国家耕地生态补偿专项基金，通过财政专项基金、征收生态环境补偿税（费）和区域外补偿基金的手段来拓宽基金来源。

3.完善耕地生态保护扶持政策体系。扶持政策是对主动采取措施保护耕地的主体进行金融性扶持和技术性扶持。金融扶持政策是强农惠农富农的重要手段，在农业可持续发展目标导向下，开展商业银行绿色支农业务，扶持农业经营者采用农业新技术，发展低碳农业、循环农业、綠色农业，降低农业污染，保护生态环境。然而，商业银行针对农业经营者的绿色信贷积极性并不高，需要政府通过税收优惠或财政补贴的手段来解决绿色信贷发展中的外部性问题。技术性扶持政策包括：一是对具有区域性、前瞻性、关键性的耕地生态保护技术研发设立扶持专项，培育农业高新技术企业发展；二是搭建现代信息技术和电子商务平台，扶持社会化农技服务组织开展农技有偿服务；三是制定农业高素质科研和推广人才培养计划，鼓励大学生投身农村农业；四是加大农业技术部门的技术支农力度，重点宣传推广保护性耕作技术。

4.完善耕地生态保护约束政策体系。约束政策主要是通过相关法律法规对利益相关者的行为监督、制约或限制。一是制定具有强制约束性的耕地生态保护红线，同时制定并实施严格的管理措施和环境准入制度；二是制定实施耕地生态系统保护和修复方案，定期组织开展耕地生态保护评价，及时掌握全国各地区耕地生态功能状况和变化动态；三是建立耕地生态安全检测预警及评估体系，完善耕地生态安全评价标准；四是加强耕地质量监管评价结果综合利用，为耕地管护提供科学依据和支撑；五是制定耕地生态保护问责制度，强化各级领导干部耕地生态保护职责；六是建立政府、社会组织和农业经营者“三位一体”的耕地生态保护主体监督体系，确保各主体实施耕地生态保护行为，履行职责。

总之，依据可持续发展理论对耕地保护的概念进行界定，根据生态文明的发展需求，提出耕地保护的重要性；根据现有的耕地生态保护政策体系，提出我国耕地保护体系尚存在的问题，并根据这些问题提出相应的建议：以生态文明理念引领耕地生态保护、完善耕地生态保护激励政策体系、完善耕地生态保护扶持政策体系、完善耕地生态保护约束政策体系。

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〔责任编辑：崔家善〕