我国棉花目标价格保险发展研究*

2017-06-10贾肖月崔元培牛佳慧高蕊

环渤海经济瞭望 2017年6期

■贾肖月崔元培牛佳慧高蕊

我国棉花目标价格保险发展研究*

■贾肖月崔元培牛佳慧高蕊

棉花是我国仅次于粮食的大宗农产品，在国民经济中具有重要的地位和作用。我国连续3年实行的棉花临时收储政策造成了棉花市场机制失灵，而在2014年首次在新疆开展棉花目标价格补贴试点，但实施过程中存在目标价格不易确定、操作复杂和实施成本高等问题，为解决这些问题，我国提出了“棉花目标价格保险”。本文对比目标价格补贴和目标价格保险，分析了棉花目标价格保险政策实施现状，从目标价格不易确定、政府支持力度不够、农民参保意识淡薄、商业保险占比小、保险保费补贴制度不健全等方面阐述了目标价格保险存在的问题，并从合理制定差别化的分类目标价格、健全棉花目标价格保险保障体系、完善棉花商业保险、鼓励“保险+期货”、加大棉花目标价格保险政策宣传力度五个方面提出相应的对策建议。

棉花目标价格目标价格保险商业保险

改革开放以来，我国棉花市场波动较大，特别是2010年到2011年间，曾出现过大幅度波动，为保护棉农利益，国家连续3年实施棉花临时收储政策，对棉花实行脱市收购，国内棉花价格由此得到保障。但与此同时也产生了明显的副作用。即现行的棉花收储体制造成财政负担过重，农民没有完全得到政策的好处，企业经营困难、国内外棉价差过大，导致纺织企业减少棉花用量，大量进口棉纱，大量中小企业关停。2014年《中央一号文件》中提出了农产品目标价格制度，并在新疆启动棉花目标价格补贴试点，探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革，这表明我国连续实施3年的棉花收储政策将不再实行，棉花价格将彻底放开由市场决定。经过两年的政策实践，2016年《中央一号文件》提出深入推进新疆棉花、东北地区大豆目标价格改革试点，并探索开展重要农产品目标价格保险，以及收入保险、天气指数保险试点，而后2017年《中央一号文件》中再次提出“调整完善新疆棉花目标价格政策，改进补贴方式”。以此为契机实施棉花目标价格保险可以有效刺激棉农的生产积极性，扩大棉花种植面积，稳定棉农的收入水平，提高棉花产业竞争力。

棉花目标价格保险概念界定

（一）棉花目标价格保险的定义

棉花目标价格，是指政府为了保护棉农的利益，根据市场的供需关系、棉农植棉的成本、棉农的利益，考虑各种综合因素，而制定出的预期价格。同时，当年市场上又会形成一个实际的市场价格，政府设计的目标价格和实际价格应该有个价格差，当市场价格低于目标价格的时候就按这个差额补给农民。目标价格合理的确定，既能保障棉农利益，保护棉农的生产积极性，稳定棉花生产，又能满足纺织企业的需求。棉花目标价格保险是指国家利用保险的机制，对保费进行补贴，实现对棉花市场风险进行汇聚、分散和转移的一种制度安排。它的承包对象是市场风险，赔付依据是目标价格或者价格指数。

（二）目标价格补贴与目标价格保险对比分析

目标价格补贴是一项政府逆周期的收入补贴计划，管理的是大的、可预期的、周期性的价格波动，目标价格保险是一种市场化风险管理工具，管理的是中等的、不可预期的、随机性的价格波动。它们的不同点具体表现为：第一，政策性目标一致，但实现方式不同。目标价格补贴由政府部门直接运作进行差价补贴，保险则由政府代理人专业保险机构运作；第二，保险比补贴要求严格。农产品目标价格保险不仅要体现政府政策性目标要求，还必须满足保险的基本原理和可保性要求；第三，目标价格补贴保障的是“目标价格”，目标价格保险保障的是“预期价格”。“目标价格”是政府设定的政策性价格，“预期价格”是市场主体博弈形成的远期市场化价格，实行目标价格保险可以充分保障农民的远期风险。尽管目标价格保险与目标价格补贴的实现方式、运作要求、保障价格有所不同，但是它们都是农产品目标价格制度的两种实现方式；都遵循市场定价原则，发挥市场在资源配置中的决定作用；都需要通过财政补贴实现政策性目标要求，都需要政府的财政支持来实现。

（三）实行棉花目标价格保险的必要性

在新疆实行棉花目标价格补贴试点的过程中，出现了一系列的问题：第一，目标价格补贴程序复杂，数据统计工作量大；第二，目标价格补贴操作难，纠纷多，补贴资金发放不及时；第三，补贴政策环境不透明，缺乏法律依据；第四，补贴资源分配不公，加大贫富差距；第五，补贴政策及配套管理措施不完善，国家财政资金大量浪费，造成较大的财政负担。然而，实行棉花目标价格保险，可以简化操作程序，降低政策操作成本，提高执行效率，即保险机构直接兑付给农民，不发生任何中间损失，操作极为简便，可以更好地让市场机制发挥作用，从而实现资源利用的最佳效果。因此，在我国实施棉花目标价格保险是很有必要的。

我国棉花目标价格政策实施现状

受国家政策和国内外市场的影响，我国棉花市场价格波动幅度较大，其中在2004年我国实行棉花收储政策，使得棉花市场价格短暂回升后迅速下滑；受2008年金融危机的影响，棉花消费能力萎缩，棉价下滑，国家实施4次收储政策致使棉花价格持续上涨，而后库存棉进行3次抛出，使得棉花价格随国际价格更快速大幅上涨，最终致使2011年5月开始棉花疯狂下跌（图1）。

图1 2000-2016年我国棉花价格指数变动情况（元/吨）

由于棉花生产成本刚性上涨和粮棉挣地的直接影响，加上粮食生产农艺简单、机械化程度高、用工少、补贴多的间接影响，我国棉花种植面积、总产量、单位面积产量极不稳定，自2012年以后，棉花种植面积和总产量出现明显的下降趋势，单产却稳定中有所上升（图1）。2016年我国棉花种植面积3376.10千公顷，总产量534.30万吨，单产1582.50公斤/公顷，相较2015年棉花种植面积下降11.08个百分点，总产量下降4.65个百分点，单产上升7.22个百分点。在低迷的供给条件下，我国棉花产业长期进口量大于出口量，但进口市场份额有所减少，2015年棉花进口量147.49万吨，进口金额257212.37万美元，同比下降40个百分点；出口量2.89万吨，出口金额4888.82万美元，同比上升115个百分点。此外，我国棉花产业出现高消费和高库存并存的现象，2016年棉花总消费量612.20万吨，国内消费量611.10万吨，期末库存量876.50万吨，库存消费比高达143%，供不应求问题突出。

面对严峻的形势，新疆作为我国最大的优质商品棉基地和国内唯一的长绒棉基地，棉花产量占全国的一半以上（图2），棉花产量占种植业的65%，棉花收入占农民纯收人的38%，全疆约50%的农民从事棉花生产，在新疆试点新的棉花补贴政策便于总结经验，推广至我国其他棉花主产区。2014年《中央一号文件》提出了启动新疆棉花目标价格改革试点的要求。经国务院批准，2014年4月起，实行棉花目标价格政策，取消临时收储政策，生产者按市场价格出售棉花。同时，国家发改委、财政部、农业部联合发布2014年棉花目标价格为每吨19800元。此项政策的制定，不仅标志着新疆棉花目标价格改革试点启动，也标志着在新疆实施3年的国家对棉花敞开临时收储政策的结束。

图2 新疆地区棉花产量在我国棉花总产量中的占比（%）

图3 1997-2016年新疆地区棉花生产情况

图4 2005.2.12-2017.4.21期间新疆棉花价格变动情况

如图3所示，实施棉花目标价格政策之前，新疆地区棉花种植面积和单产整体呈现上升，尤其实施收储政策后上升趋势明显，但自2013年棉花单产却伴随着种植面积的上升出现下降趋势。2014新疆地区棉花种植面积1953.30千公顷，总产量367.70万吨，单产1883公斤/公顷。实施棉花目标价格政策之后，2015年棉花种植面积1904.30千公顷，总产量350.30万吨，单产1840公斤/公顷；2016年新疆地区棉花种植面积1805.20千公顷，总产量359.40万吨，单产1990.90公斤/公吨，相较2015年种植面积下降5个百分点，产量上升3个百分点，单产上升8个百分点。对比图1和图4，新疆产棉价格低于我国棉花市场价格，但棉花目标价格政策的实施刺激了新疆地区棉农的生产积极性和有效预期，保障了棉农的基本收益，进而促使棉花产量有所回升。

综合考虑棉花市场供求、生产成本收益等因素，经国务院批准，国家发展改革委发布2016年新疆棉花目标价格水平为每吨18600元，而在2015年新疆棉花目标价格水平为19100元。虽然2016年新疆棉花目标价格标准较2015年下调500元/吨，但是仍大幅高于目前皮棉市场价格。在皮棉价格大幅下滑的状况下，棉农卖棉收益明显下降，植棉成本与籽棉销售价格一直处于倒挂状态。

开展棉花目标价格保险存在的问题

（一）目标价格不易确定，保险品种单一

价格保险体系不健全主要体现在目标价格的确定、相应补贴的发放、补贴总量的限制等方面。目标价格定得过低会加重政府财政负担，目标价格过高则会降低农民收入，削弱保险效果，因此，缺乏能准确、简便地确定目标价格的计算方法。棉花从种植到成熟过程中可能会发生雹灾、火灾以及病虫害危害或者其他风险，而这些将导致棉花产量低，降低棉花的实际价格。尤其，病虫害是棉花生产中最大的威胁，严重损害棉花的品质，而保险公司仍未对这一因素作出相应的保险产品，无形中增加了棉花目标价格风险发生的概率。

（二）政府支持力度不够，农民参保意识淡薄

保险是一种新兴事物，在农村推广力度小。许多农民都认为保险是不祥的征兆，对保险的运行机制缺乏科学的认识，对棉花可能遭受的风险持侥幸的态度，认为目标价格保险就是多余的，只会增加成本而已，因而棉农不愿意投保。此外，虽然政府制定了一系列的目标价格政策，但是政策只是宏观的指示，仍未落实到微观层面，对于一些细节的制定还不够完善。棉花保险能有效降低棉农种植风险，但在实施中存在农民缴费难的问题，县市财政补贴保险费也有较大困难。

（三）保险仍以政策性保险为主，商业保险占比小

我国在上个世纪90年代就已经开始逐渐恢复包括棉花保险在内的农业保险，但基本是在商业保险的框架内试验，难以满足市场和政策需求。棉花商业保险项目主要集中在种植方面，险种赔付存在一定难度，棉花单产险、巨灾保险等险种也未建立，对棉农因灾害减产导致的收入减少保障不足。新疆地区实行商业保险的支付比例仍未确定，当棉农支付比例过多时，棉农会放弃投保商业保险，大大降低了棉农的种植积极性。顺应潮流，政府对保险支持力度加大，使政策性保险成为了主流，对国家财政造成了很大的压力，阻碍了我国经济的发展。

（四）保险保费补贴制度不健全

中央财政与地方财政“联动补贴”农业保险保费的机制容易产生地区间补贴不公平的现象。从中央财政农业保险保费补贴政策来看，鼓励地方财政支持政策性农业保险发展是“联动补贴”机制的一个主要目标；并且只有在省级财政部门承担的农业保险保费补贴资金全部到位之后，中央财政拨付给地方的相应的保费补贴资金才能全部到位。地方财政对中央财政农业保险保费补贴的配套能力往往取决于地方的经济发展水平和财政实力。因而，一些农业大省、财政弱省经济落后，最需要农业保险和保费补贴，但由于财力有限，对中央财政农业保险保费补贴的配套能力较差，不能及时或者难以提供相应的地方财政保费补贴，导致中央财政相应的农业保险保费补贴资金拨付滞后，进而影响整个农业保险保费补贴资金的到位；而一些工业大省、财政强省经济发达，农民收入水平也较高，自身抵御风险的能力较强，这些省份对中央财政农业保险保费补贴的配套能力又很强。这就使得最需要农业保险保障的地区反而更少、更滞后地享受到中央财政的农业保险保费补贴，而相对富裕的地区却更多、更及时地享受到中央财政的农业保险保费补贴，产生补贴累退效应。

完善棉花目标价格保险的对策建议

（一）合理制定差别化的分类目标价格

保险公司应密切联系农民、政府、结合成本及效益给出合理的费率。例如，应考虑加大生产性补贴，因为物化成本和劳动力的大幅度增加，已造成植棉成本过高；应考虑农业保险情况，因为目前南疆片区自然灾害多发，农业保险费用较高；还应考虑棉农的成本、产量和预期收入情况。以新疆为例，新疆棉花生产经营存在着地区差别、作物经济带影响、作物生产模式、产业化程度参差不齐等多方面差异。就新疆棉花而言，也存在着南疆与北疆、兵团与地方、普通陆地棉与机采棉等棉花种植经营差别的问题。因此，合理制定差别化的分类目标价格，是实施棉花目标价格保险的关键。在制定明确目标价格保险标准时，应给予地方政府和商业保险公司一定的自主权，可由地方政府结合当地实际情况制定相应的操作办法。

（二）健全棉花目标价格保险保障体系

我国农业保险实行的是政府引导下的商业模式，而目标价格保险具有部分公共产品的性质，则存在农民“搭便车”的问题。因此，建立政府组织推动、保险公司商业运作和农业生产经营者积极参与的各负其责、合力推进的组织与服务体系，确保棉花价格保险工作高效运行，严格制定包括信息共享、审核稽查在内的保险运行管理制度，同时完善棉花市场价格、成本收益的采集发布体系，并建立棉花目标价格保险巨灾风险分散体系，严厉打击替保、虚保、补贴落实不到位等利用目标价格保险非法牟利的行为。

（三）完善棉花商业保险

棉花商业保险就是对棉农遭受重大自然灾害、意外事故和疫病等所造成经济损失提供的保障。完善棉花商业保险，就是通过商业保险工具发挥保障棉农收入的作用，减小我国实施棉花“黄箱”政策压力，规避政策风险。同时，还要围绕农业、农村发展目标，结合我国具体国情、农情进行完善。主要做法是，扩大保险范围，新增加的保险费由政府拿大头，棉农拿小头，委托商业保险公司实施。中标的商业保险公司按照约定价格（目标成本）和约定产量（目标产量），对因棉花减产导致棉农收入的损失部分进行赔偿，以便能够切实保障棉农收入稳定，避免棉农将保收增收焦点集中在目标价格补贴上。

（四）鼓励“保险+期货”，分散市场风险

保险公司基于期货市场上相应的棉花期货价格，开发棉花目标价格险；棉农或棉企通过购买保险公司的棉花目标价格险，确保收益；保险公司通过购买期货公司风险管理子公司的场外看跌期权产品进行再保险（由于目前期货市场尚没有场内期权上市，因此只能使用场外期权替代），以对冲农产品价格下降可能带来的风险；期货公司风险管理子公司在期货交易所进行相应的复制看跌期权操作，进一步分散风险，最终形成风险分散、各方受益的闭环。

（五）加大棉花目标价格保险政策宣传力度

政府要处理好政府和市场之间的关系，兼顾市场各方主体的利益，尽快出台相关法律，棉花目标价格保险有法可依。同时，政府职能部门要大力宣传和推广农业保险，使社会各界尤其是农民充分了解保险的基本功能，运行原理和机制，农民需克服小农意识，响应政府号召主动认知农业风险自觉借助保险规避市场风险。为确保棉花目标价格保险工作顺利实施，还应做好政策宣传工作，主动公布相关信息，及时回答相关价格热点问题；应联合农业、供销、农村信用联社等相关部门，将保险政策宣传到基层和每个棉农家庭；要充分利用广播、电视、报纸、宣传单等形式，发挥新闻媒体的舆论引导作用，以扩大宣传覆盖面，确保棉花目标价格保险实施取得圆满成功。

参考资料

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