建立健全新建本科院校权力运行制约和监督体系研究

牟伟明

摘 要 权力是一定组织或机构依法所具有的支配力量。新建本科院校作为向应用型转变的地方本科高校主体，随着高等教育规模的扩大和政府投入的增加，新建本科院校的权力运行制约和监督机制面临着新的问题。文章通过重构校级和二级学院（系部）层面的权力运行体系，平衡权力之间的运行，完善权力运行制约和监督体系，来进一步改进和完善党委领导下的校长负责制这一具有中国特色的高校管理体制，使得新建本科院校建立起较为完善的现代大学治理结构，真正成为治理结构完善、权力阳光运行、学校清明的高等教育的典范。

关键词 新建本科院校 行政权力 学术权力 治理结构

新建本科院校是在高等教育大众化背景、大规模扩招的形势下形成的。一般意义上的新建本科院校，通常是指1999年国务院科教领导小组决定高等学校大规模扩招开始，由办学历史较长、办学基础较好的专科院校升格或由几所同层次学校合并升格而成的普通高等院校。截至2015年4月的统计数据，我国共新建本科院校408所，其中公办院校268所、民办院校140所，占普通本科院校的34.3%。新建的概念除了体现在时间上以外，还体现在身份上，根据共建、调整、合作、合并的建校方针，新建本科院校大多由职业大学、成人高校、原高等專科学校甚至中专合并或升格而来。这些新建本科院校已经成为应用型地方本科高校的主体力量。随着高等教育规模的扩大和政府投入的增加，新建本科院校在招生录取、财务管理、人事任免、基建修缮、科研经费分配与运用等方面的权力与升格前相比都发生了很大的变化，新建本科院校权力运行制约和监督面临着新的情况，高校中利用权力谋取私利的腐败案件屡禁不止。据不完全统计，党的十八大以来，仅中央纪委监察部网站“纪律审查”栏目公布的高校腐败案件就达到50多起，其中有一部分案件就发生在新建本科院校中，从基建到招生，从科研到学术，腐败均有渗透，权力腐败现象的根源主要来自失衡的权力运行和薄弱的监督机制。孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才会休止。”

党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。原教育部袁贵仁部长在2014年全国教育工作会议上讲：实现国家现代化，教育要率先现代化。实现教育现代化，教育治理要率先现代化。因此有必要深入探讨制约和监督新建本科院校权力运行的理论、途径和方法，规范权力运行，改善违法违纪现象滋生的土壤，把权力关进制度的笼子里，切实提高高校制度建设的质量和执行力，促进新建本科高校科学有序发展。

1 高校权力的结构及其运行体系架构

近年来，随着高等教育管理体制改革不断深化，学术界对我国高等院校内部权力运行的机制也进行了深入的探讨和反思，取得一系列的研究成果，其中以睦依凡、张德祥、潘懋云等为代表的众多研究人员认为，高等院校作为具有学术性特征的社会组织机构，既有一般社会组织的结构特点，又有学术性研究机构的特殊性，机构中同时存在着行政权力和学术权力。行政权力的作用是有效处理日益繁杂的内部事务，维系和保障大学组织目标的实现。学术权力是由大学教学和科研的特点所决定的，学术权力是高等学校根本属性的必然要求。

《中华人民共和国高等教育法》于1998年通过并实施，该法以法律的形式明确规定“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”。至此，党委领导下的校长负责制作为具有中国特色的高校权力运行机制得以确立。逐渐形成了政治权力、行政权力和学术权力三种权力的整体，主导着高校的决策和运行。此外还有高等院校的民主监督管理权力，即教职工代表大会，广泛存在在高校的民主管理工作中，因此我国的高等院校就逐渐形成了四元权力结构的模式，即以党委为核心的政治权力、以校长为首的行政权力，以教授为主导的学术权力和以教代会为基础的民主管理权力，这四种权力相互联系、相互制约，形成了具有中国特色的党委领导下的校长负责制的高校领导体制，其一般实行直线职能型内部组织架构，如图1所示。

其中党委处于高校内部组织结构的核心位置，统领全校工作，《高等教育法》第39条规定“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权”，《高等教育法》的这一规定，确立了党委在高校工作中的领导核心地位。《高等教育法》第40条规定“高等学校的校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作”，校长在党委的领导下，负责各行政部门、各专门委员会、学部（二级学院）的工作。学术权力作为大学特殊力量，是探索和传授真理知识过程中的特定产物，“学者的活动必须只服从真理的标准，而不受任何外界压力”，学术研究是高校的灵魂，是大学教育内在逻辑的客观要求，高校的学术权力通过各专门委员会来实施，各专门委员会在党委和校长的共同领导下工作，包括学术委员会、学位委员会、教学指导委员会、职称评定委员会等。《高等教育法》第41条规定“高等学校设立学术委员会，审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事项”。

2 新建本科院校权力运行的现状及存在的问题

新建本科院校实行的也是党委领导下的校长负责制。党委领导下的校长负责制，是符合我国国情和高校性质、根本任务与管理特色的有效工作体制和运行体系，在高等院校的改革和发展过程中发挥着越来越重要的作用。

2.1 管理体制不健全，权力分权制衡不够科学、合理

我国的高等院校作为国家事业单位，是国家行政体系在高等教育系统的延伸，高等院校具有一定行政级别，其所设岗位也都有相应的行政级别。新建本科高校校（院）长、书记人选是由省委、市委或主管部门直接任命，二级学院的院长均由校党委决定、校（院）长任命，并对校（院）长负责，形成了以行政权力为中心的科层管理模式，这也是这些新建本科院校升格前在专科层次时一贯采用的管理模式，有很深的历史根基，这样的结果是校内官本位思想盛行，行政权力和学术权力混在一起，或者学术权力成为行政权力的附庸、弱化，致使权力过度集中在部分人、部门或岗位上，造成在决策时领导权力不均衡，权力缺乏必要的分解制衡，特别是在校园建设项目的招投标、招生录取、人事任免、科研经费的分配和使用、设备物资的采购和处置等方面很容易出现权力制约的缺失或弱化，出现权力监督的“真空地带”，成为新建本科高校腐败的重地。

2.2 制约和监督机制的缺位，权力运行不够公开、透明

目前我国新建本科高校权力运行的监督主要来自上级教育主管部门、上级纪委，本校纪检监察部门和群团组织以及师生员工，在实际工作中，这些监督存在着缺位现象，主要表现在：

（1）上级监督流于表面，疏于监督。上级教育主管部门、上级纪委对新建本科高校的制约和监督一般通过下发红头文件、召开各类会议、接待或约见学校领导干部以及报送的各种党风廉政建设相关统计数据等形式来开展，投入的力量相对不足。

（2）同级监督太软。新建本科高校内部的专门监督管理部门，如纪检监察部门和审计部门等，由于隶属于学校机构系统，其独立性和自主性缺乏，对校级和同级的监督显得疲软无力。

（3）下级监督太难。因新建本科高校长期实行行政权力模式，没有形成强有力的学术权力和师生员工积极参与权力监督的氛围，尽管学校出台了校务信息公开等相关制度，但公开内容过于粗略、单一，使得民主监督仅仅停留在制度层面。

2.3 制约和监督制度执行力不够，运行监督不到位

习近平总书记指出“坚持权为民用，按规则、按制度行使权力，把权力关进制度的笼子里，任何时候都不搞特权，不以权谋私”。 新建本科高校在权力运行方面也制定了許多统一的或特定的制度，这些制度的制定和执行有利于保障权力运行的程序化和规范化，然而在实际执行过程中，仍会出现随意性增大，不按章办事，甚至违规操作，存在“有章不循，有制不遵”的现象。制度建设的系统性严密性不够也会导致腐败案件的发生，所以权力运行到哪里，相应的制度建设也应覆盖到哪里。

3 加强和改进高校权力运行制约、监督的措施与对策

任何权力都必须加以适当的制约和监督，离开了制约和监督的权力必然将走向腐败，因此加强和改进高校权力运行监管是加强新建本科高校建设的必然要求。

3.1 深化内部管理体制改革，构建合理的权力制约架构，实现依法治校

3.1.1 构建制衡的校级层面的权力运行架构

坚持和完善党委领导下的校长负责制，新建本科院校要以贯彻落实《高等学校章程制定暂行办法》为契机，最大化章程在完善大学内部治理结构中的统领作用，构建现代大学制度，充分发挥党委的政治核心作用，正确处理权力的集中、分解和监督，形成既相互制约又相互监督的合理的权力架构以及内部各个组织机构的权属范围，同时建立各权力主体的自我约束机制，建立对“一把手”权力使用的约束机制，以权力制约权力，有效限制领导干部在重要问题上的独自决策或目的性集体错误决策，有效保障重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额度资金使用（简称“三重一大”）等重要问题实现集体科学决策机制，保持各种权力主体的均衡（见图2）。

其中党委领导是政治权力的核心，统领思想政治领导权、重大问题、重大事项决策权、重大决议执行情况监督权。校长作为行政领导，独立负责行使行政管理职权，通过完善校长办公会议制度，优化决策程序，确保行政管理组织系统的执行效率。以学术委员会为核心的学术权力体系，实现教授治学，形成学术权力对行政权力的参与和监督。学校教代会、二级单位教代会以及群团组织作为民主管理权力对政治权力有知情权，对行政权力起着监督的作用。四者之间相互联系，相互制约，形成较为完整的权力制衡构架。

3.1.2 强化基层（二级学院、系）的权力运行机制的治理

在高校党委、行政依法治校体系框架下，基层单位落实是重点。新建本科院校一般都实现校、院（系）两级管理，加强基层单位组织和领导，在二级学院（系）层次构建参与型的治理模式（见图3）。

即在二级学院（系）实行党政共同管理，共同负责，教授委员会、二级单位教代会参与决策，师生员工共同监督的运行模式。二级学院（系）可设立院务委员会，院务委员会由分党委书记、院长、系部主任、教师代表组成，依照制定的院务委员会议事制度，凡是二级学院（系）的重大事项必须经过院务委员会的讨论、批准，或提交二级教代会通过。行政机构在职责范围内行使行政权力，院长定期向院务委员会递交工作报告，并且接受院务委员会的审议。教授委员会参与二级学院（系）的学术管理，可作为二级学院（系）领导的参谋咨询机构，发挥学术权力的作用，实现“教授治学” 、“教授治院”。学院全体师生员工可以对二级学院、系部领导进行全方位民主监督。

3.2 建立和完善以学术委员会为核心的学术权力体系

在新建本科院校升格前，学校内的学术权力是比较弱，升格为本科院校后，学术权力已经逐渐得到提升，但与行政权力相比还是非常弱的，因此在新建本科院校首先要正确处理行政权力与学术权力的关系，树立行政权力服务学术权力的理念，尊重知识，尊重人才，尊重学术权力，尽可能为学校教师行使学术权力创造环境和空间，切实维护学术自由权力。其次，按照教育部颁布的《高等学校学术委员会规程》，制定大学学术委员会章程，规范学术委员会、教学委员会以及专业委员会主席和委员组成制度，减少行政领导兼任委员会的主席、主任的任职，回归学术权力本质，“只有将学术问题的决策权回归学术机构，切实履行其职能，学术权力提升才能得到保障”。最后要充分发挥校务委员会、学术委员会、教学委员会、专业委员会等学术组织在高校管理、决策中的重要作用，对涉及学校发展、改革、人才培养等方面的重要事项提交相关委员会进行讨论、协商。

3.3 建立健全权力运行制度体系建设，提高新建本科院校的治理能力

高校管理工作中的制度包括学校“三重一大”议事制度、干部人事管理制度、财务管理制度、基建和维修项目管理制度、物资设备采购管理制度、招生工作管理制度等，这些制度组成了一个较为完整的制度体系，这些制度和体系能否落实到位、能否在实际工作中发挥整体作用将决定着权力运行监督的质量，正如夸美纽斯所说：制度是学校一切工作的“灵魂”，“哪里制度稳定，那里便一切稳定，哪里制度动摇，那里便一切动摇，哪里制度松垮，那里便一切松垮和陷入混乱”。在新建本科院校中，我们要使领导干部了解制度、崇尚制度、敬畏制度、维护制度，建立制度执行责任制和问责制，因此在实践中要根据学校工作发展变化及时修订和完善制度，确保制度体系的系统性、完整性和有效性。

3.4 强化党政干部的理想信念和廉洁奉公的教育，大力倡导校园廉政文化建设和宣传

首先以习近平总书记系列重要讲话精神，特别是习近平同志在十八届中央纪委五次全会上重要讲话为指导，以“三严三实”专题教育活动、“两学一做”为契机，以新修订的《中国共产党纪律处分条例》和《中国共产党廉洁自律准则》为准绳，贯彻落实《中国共产党问责条例》，加强对领导干部思想教育，加强党性修养，使新建本科院校各级党政干部牢固树立正确的权力观。其次搞好校园廉政文化建设，充分利用学校纪检委网站，开展正反两方面典型案例的教育学习，通过校园廉政文化周、廉政文化论坛以及最佳党日活动等形式，动员党员、干部和师生员工参与到廉政文化建设中，形成“以廉为荣，以贪为耻”的良好氛围。

3.5 坚持多措并举，形成权力运行的监督合力机制

监督是一个系统工程，任何一种监督力量作用的发挥都离不开其他监督力量的协助配合。因此新建本科院校要积极整合资源，注重多方面的结合，构建全方位、网络化、立体化的监督机制。

（1）注重上级、同级与下级监督相结合。一方面强化学校教育行政管理部门和上级纪委监察部门的监管，实践证明，监管主体的层级比被监管主体高，则监管实效就强。另一方面，鉴于目前高校纪委实行的是上级纪委和同级党委双重领导体制，纪委对党委、行政的监督可以通过参与、表决学校“三重一大”的会议和重要工作会议，通过监督事来实现监督人。下级的监督主要是发挥工会、团委、工代会、民主党派等群团组织的民主监督作用，由此形成以上级监管为主，同级监督为辅，下级监督为补的三位一体的监督体系。

（2）注重专门监督与民主管理监督相结合。一方面明确“一岗双责”，同时实施“层级监督”和“双重监督”。 “层级监督”即一级管一级，一级负责一级，“双重监督”即业务主管部门监督与纪检、监察再监督相结合，充分发挥学校纪检监察部门等专门监督职能部门的作用，另一方面要完善教代会这一高校重要民主管理制度，落实校务信息公开制度，坚持權利运行的公开化，增强社会公众、师生员工对公共权力行使的知情权，发挥互联网等现代科技手段的监督作用，扩大教代会民主监督权，形成监督合力，从而实现党的监督、行政监督、群众监督三位一体的有机结合。

（3）内部审计和外部审计相结合。新建本科院校因为办学规模扩大和发展的需要，会有大量的基建工程和大宗物资、设备的采购，对这些事项的监督需要发挥审计这一专业监督机构的作用。学校内设的审计机构属内部审计，政府审计属于外部审计。建立内部审计与外部审计相互协调机制，并进行合理分工，学校内部审计可偏重于基建工程项目、财务收支审计、领导干部经济责任审计及内部控制制度审计，政府审计则重点放在教育资源配置管理和控制使用上，特别是财政资金的规范使用上，通过内部审计与外部审计的结合与衔接，扩大审计覆盖面，减少重复审计，提高审计工作效率，发挥审计的重要监管作用。无数事实证明，加强审计工作是发现腐败案件线索的有效途径。

4 结语

完善新建本科院校的大学治理结构，建立现代大学制度，构建合理的权力架构，通过政治权力、行政权力、学术权力和民主管理权力四者合理制衡权力关系，加强新建本科院校制度体系建设，发挥权力运行制约和监督的合力，这是一项长期的系统工程，也是坚持和完善党委领导下的校长负责制管理体制的要求，在当前高等教育快速发展，新建本科院校深化改革时期，我们必须以十八大精神和习近平总书记的系列重要讲话精神为指导，按照“三严三实”专题教育的要求，坚持“育人为本，质量立校，特色强校，和谐兴校”的办学理念，建立和完善具有新建本科院校特色的权力运行制约和监督体系，为学校人才培养和科学研究工作做好保驾护航，为办好让人民满意的教育而不懈努力。

参考文献

[1] 党雅琳.健全完善我国权力制约机制的对策研究[D].兰州大学，2011.4.

[2] 袁贵仁在教育系统党风廉政建设工作会议上的讲话[R].2012-01-06.

[3] 彭国亮.对建立健全高等学校权力制约监督机制的思考[J].学校党建与思想教育，2013（6）：76-77.

[4] 刘献君，张晓冬.高校权力运行制约机制：模式、评价与建议[J].中国高等教育研究，2013（6）：8-13.

[5] 陈雪海.我国未来高等学校权力结构研究[J].教育与职业，2014（29）：33-34.

[6] 刘美.高等学校权力运行的法律制约机制研究[J].中外企业家，2015（29）：230-232.