行政审批下放、授权、委托释义

◎任敬陶

行政审批下放、授权、委托释义

◎任敬陶

正确理解和实施行政审批下放、授权、委托三个环节，对提高行政工作效率、方便企业与群众办事、促进我国经济社会稳定发展具有重大意义。本文从学理视角，从理论与实施结合上辨析行政审批下放、行政审批授权、行政审批委托的定义、主要特征与区别，对行政审批、依法行政、建设法治政府具有指导意义。

行政审批下放；行政审批授权；行政审批委托

党的十八大提出“深化行政审批制度改革，继续简政放权”以来，国务院和各省、自治区、直辖市人民政府已连续几年多次取消行政审批事项、下放行政审批权力，从而提高了行政审批效率，方便了企业与群众，促进了我国经济社会持续健康发展。

但是，目前在行政审批实际工作中，一些地方和部门由于对行政审批下放、授权、委托的定义分辨不清、理解混乱、把握不准、产生了标准不一，个别地方甚至出现了随意下放行政审批权、越权委托行政审批的现象，严重影响了行政审批工作顺利开展。行政审批下放、授权、委托，不仅是一个理论性问题，而且也是一个亟需解决的实际工作问题。准确地做到合法从事行政审批工作，应从以下几个方面理解和掌握：

一、正确理解三者的含义

（一）行政审批下放。指国务院、省、自治区、直辖市人民政府以发布决定的形式，将法律法规规定由本级行政审批部门实施的审批事项，下放到下一级或更下级的行政审批部门实施行政审批的行为。在这里，决定下放行政审批事项的主体，必须是具有下放该行政审批事项法定主体资格的政府机关。省、自治区、直辖市人民政府有权将省、自治区、直辖市人民政府或者省、自治区、直辖市人民政府部门实施的行政审批事项，下放到市、县（区）行政审批部门实施。

这就是说，国务院部门只是国务院下放行政审批事项的执行机关，而不是行政审批事项下放的决定机关。国务院行政审批部门只能按照国务院决定，将有关行政审批事项下放至省级人民政府行政审批部门实施。如果没有法律、行政法规和国务院决定的规定，国务院行政审批部门不得把依法由本部门实施的行政审批事项，自行下放到下级行政审批部门实施。

同样，省政府是决定下放省政府或者省政府部门实施的行政审批事项的法定主体，省政府部门只是省政府下放行政审批事项的执行机关，不是行政审批事项下放的决定机关。省政府行政审批部门只能按照省政府决定，将有关行政审批事项下放至市、县（区）行政审批部门实施。没有法律、法规、国务院决定和省人民政府决定的规定，省政府行政审批部门不得把依法由本部门实施的行政审批事项，自行下放到下级行政审批部门实施。

设区的市人民政府（地级）、县（区）人民政府及其所属的行政审批部门，如果没有法律、法规、国务院规定和省、自治区、直辖市人民政府决定明确规定，也无权自行下放依法由本级行政审批部门实施的行政审批事项。

（二）行政审批授权。指法律、法规将某项行政审批事项或某一方面的行政审批职能或一部分，通过法定方式授予某个组织实施的法律行为。例如，《中华人民共和国道路运输管理条例》第八条、第十条规定，将“道路客运经营（含客运班线经营）行政许可”，授权县级以上交通主管部门下设的道路运输管理机构（道路运输管理处）实施。再如，《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》规定，将“烟草专卖零售许可证行政审批”，授权县级烟草专卖主管部门实施等。

（三）行政审批委托。是指行政审批部门在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章、国务院决定的规定，将本部门实施的行政审批事项或行政审批职能，委托其他行政机关实施的法律行为。例如，《中华人民共和国出入境管理法》第四条第二款规定“中华人民共和国驻外使馆、领馆或者外交部委托的其他驻外机构（以下称驻外签证机关）负责在境外签发外国人入境签证。公安部、外交部可以在各自职责范围内委托县级以上地方人民政府公安机关出入境管理机构、县级以上地方人民政府外事部门受理外国人入境、停留居留申请”等。

二、行政审批下放、授权、委托的主要特征

（一）行政审批下放的主要特征

1.行政审批下放的主体，只能是国务院或省、自治区、直辖市人民政府。

2.行政审批下放必须遵守法定程序。国务院决定下放的行政审批事项，与法律规定不一致的，由国务院依照法定程序，提请全国人民代表大会常务委员会修订相关法律规定；省、自治区、直辖市人民政府决定下放的行政审批事项，与法律、行政法规、地方性法规规定不一致的，由省、自治区、直辖市人民政府依照法定程序，报国务院、省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会批准或者提请修订相关法规规定。

3.其他机关无权决定下放行政审批事项。没有法律、法规、国务院决定和省、自治区、直辖市人民政府决定的规定，其他任何机关和行政审批部门都无权决定和下放行政审批事项。

（二）行政审批授权的主要特征

1.行政审批授权要有合法依据。具有法律、行政法规、地方性法规作出的授权规定，才是合法的、有效的。其他规范性文件都无权作出行政审批授权规定，否则，就是非法的、无效的。

2.被授权的行政审批主体可以是行政机关也可以是其他组织。即被授权的行政审批主体可以是行政机关，也可以是事业单位，还可以是国有企业或者其他组织。

3.被授权的行政审批主体独立承担相应的法律责任。被授权的行政审批主体应当以自己的名义行使行政审批权，并承担相应的法律责任。

（三）行政审批委托的主要特征

1.行政审批委托的主体，只能是依法成立的其他行政机关。行政审批委托，不能委托其他组织。

2.行政审批委托的事项，必须是法律、法规、规章、国务院决定明确规定可以委托的行政审批事项。如果没有法律、法规、规章、国务院决定的明确规定，任何行政审批部门都不得作出任何行政审批委托行为。

3.受行政审批委托的行政机关，只能以委托的行政审批机关的名义实施行政审批，不能以自己的名义实施行政审批，更不得将受委托的行政审批事项再委托其他组织或者个人。

三、行政审批下放、授权、委托的区别

行政审批下放、授权、委托，涉及行政审批主体，在实际工作中必须依法办理，三者既有相同之处、相互联系，又有不同之处，相互区别。

（一）三者的依据不同。行政审批下放的依据，是法律、法规、国务院决定和省、自治区、直辖市人民政府决定；行政审批授权的依据，只能是法律、行政法规、地方性法规；行政审批委托的依据，是法律、法规、国务院决定、规章。

（二）三者的主体不同。行政审批下放的主体，只能是国务院、省、自治区、直辖市人民政府；行政审批授权的主体，是制定法律、行政法规、地方性法规的全国人民代表大会及其常务委员会、国务院和省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会；行政审批委托的主体，是各级行政审批部门。

（三）三者的接受主体不同。行政审批下放的接受主体，是下级具有行政审批主体资格的行政审批部门；行政审批授权的接受主体，可以是行政机关，也可以是事业单位，还可以是国有企业或者其他组织；行政审批委托的接受主体，只能是下属行政机关。

（四）三者的法律结果不同。行政审批下放，是接受下放行政审批事项的行政审批部门，成为下放的行政审批事项的法定主体，独自承担相应的法律责任；行政审批授权，是被授权的行政审批主体，以自己的名义依法行使行政审批权，独自承担相应的法律责任；行政审批委托，是受委托的行政审批机关以委托的名义实施行政审批，不得再委托其他组织或个人，而委托的行政审批机关对受委托的行政审批机关实施行政审批的行为应当负责监督，并对受委托的行政审批机关实施行政审批的行为后果承担法律责任。

行政审批下放、授权、委托，是行政审批重要的基础性工作。正确理解和掌握行政审批下放、授权、委托的含义和相互之间的区别，对于基层依法行政、建设法治政府，具有积极的促进作用。

（作者单位：山东省菏泽市政务服务中心管理办公室）

责任编辑：江生亮

张惠臣·书法作品

《资治通鉴》：以正治国、以奇用兵

清华大学人文学院历史系教授张国刚选取《资治通鉴》中影响中国历史进程的二十个关键点，著成《〈资治通鉴〉与家国兴衰》一书。被问到能否用一句话概括《资治通鉴》里的智慧时，张国刚说，《资治通鉴》内容十分丰富，归纳起来看，有两点特别重要，一个是守正，一个是出奇。守正就是要讲德治；出奇就是讲权变。

关于德治，司马光在《资治通鉴》第一卷叙述三家分晋、智伯灭亡的故事之时，对于德与才有一篇长达千字的评论。认为“才者德之资，德者才之帅”，意思是仁德第一，才能第二；一个人的才能要服从于德，无德有才就会像三军没有统帅一样。

关于“权变”，就是解决复杂问题的技巧，所谓“行权立断”“违经合道”。

211年，庞统建议刘备取益州，刘备犹豫地说，现在我全靠与曹操反向操作，才有立身之地，治民理政，“操以急，吾以宽；操以暴，吾以仁；操以谲，吾以忠。每与操反，事乃可成耳。今以小利而失信义于天下，奈何？”庞统就说：大乱之时，治民理政，“固非一道所能定也”。意思是，宽与急、刚与柔，要变通运用。

这是《资治通鉴》里的一种价值观。不过这种价值观被包装在儒家的“政治正确”里面。我们读《资治通鉴》，不光读它“正”这一面——大仁大义，社会责任，还读它“奇”这一面——兵家讲用奇。以正治国、以奇用兵。

（摘自《文汇报》2017年3月6日 贾雪飞/文）