雄安将为内陆地区的经济发展带来制度性示范和创新

◎ 本刊记者 常晓航

雄安将为内陆地区的经济发展带来制度性示范和创新

◎ 本刊记者 常晓航

张贵教授

国家对雄安新区的规划设立引发了新一轮投资和创业热潮。雄安新区作为新时期区域发展的重大战略举措，既是中国经济结构和空间结构调整的重大部署，又是城乡协同发展模式的重要探索，也是推进经济发展方式转变和供给侧结构性改革的探索实践，更是贯彻落实新发展理念的创新示范。那么，雄安在未来的城市规划、发展模式、体制建设中都将如何推进？带着这些问题，记者采访了京津冀发展研究中心执行主任张贵教授。

记者：国家在建立众多（18个）新区之后，为何再次选择在雄安地区建立新区？

张贵：国家级新区是我国在经济发展中的一种制度性突破。作用就是在一个大型（省会）城市的旁边建立一个具有特殊区域政策和产业政策的区域，导向经济发展，以点带面，带动所属区域或者省域的经济发展，培养一个新的经济增长极。曾经的浦东新区带动了上海及周边长三角地区的发展，并带来了一些制度上的突破，也使上海成为了世界级的金融中心。从2000年代开始北方探索新的金融区域，就集中在京津冀地区。虽然从经济总量上看，滨海新区是国家级新区中最大的一个，同时产业机构相对合理，产业体现相对完整，主导产业也必将突出。但京津冀协同发展是一个长期系统工程，因此就不能仅仅依靠滨海新区来撬动整个京津冀的协同发展，这就需要更多的经济增长点，来共同完成这个使命，也需要在空间上更深度的来谋划哪些点可以解决北京目前出现的“大城市病”。

空间上当初的选择就集中在京津冀的核心区——京津廊保以及渤海沿海的地区，而这些点有的是空间上的距离偏远，比如秦皇岛在车程距离上远远超过了设计中的“半小时交通圈”。从空间发展的容量上，比如廊坊，虽然离北京很近，但空间狭小，从通州过来就变成了城市的绵延带，容量不足以承接北京的功能，同时也会形成钢筋水泥的丛林，违背了城市发展的理念，更不利于解决北京的“大城市病”。于是在核心区域以内，按照空间规划和城市发展的理念，以及发展潜力与开发成本等方面综合考量，选择在保定附近的物理空间上更有益于城市的建设。

从“半小时”和“一小时”的概念来看，选择北京的京南方向更为理想。以北京出来的高速公路放射性来看，G4（京港澳）和G45（廊沧段）这一段开发程度比较低、生态环境较为理想。2015年4月30日通过了《京津冀协同发展规划纲要》。《纲要》中明确提出要集中疏解和分散疏解相结合治理北京“大城市病”。分散疏解我们见到了很多，比如北京的大红门市场、动物园批发市场以及新发地等分别在河北省和天津市落地。也看到了很多相对高端的制造业，比如北汽在沧州的渤海新区落地。这些都是分散疏解，因此要找一个集中承载的地方更有利于制度性和体制性的突破，弥补河北省的短板，也就是我们谈到的雄县、容城、安新三个地方。

记者：雄安新区的发展模式是否可以模仿当年的深圳特区？

张贵：我认为雄安直接建立起一个整体性城市的可能性更多一些。雄安的重要性确实像当年的深圳和浦东一样，但并不等于开发模式也是一样的，因为三个地方承载的使命不一样。雄安的设立是北京“非首都功能的集中承载地”，从这个角度看雄安和当年深圳的开发目的是不同的，深圳主要是为了探索我国经济发展在东南沿海一些地方是否易于接受一些外来的资本，是否易于外向型经济的发展。从交通和区位已及经济发展的难易程度、改革开放思想的接受程度等方面来说，深圳靠近经济蓬勃的香港。而现在的雄安新区最基本的职能首先是解决北京城市病的问题，将北京一部分功能移植到此；其次，雄安的发展动力是靠创新、科技还有高端产业或者是依托于生态资源。而这两步发展是要在最初一并思考的。因此，虽然在重要性上两者相同，但在发展模式和使命上还是异于深圳的。所以，不能从GDP和发展的数量上简单的与深圳和浦东进行比对。

记者：雄安是三个县合并为一个新区。三个地区的地方政府平级是否会出现一些行政上的相互影响和制约？

张贵：天津滨海新区在开发开放的过程中曾涉及到一些行政级别的整合。在滨海新区政府的下面是三地的行政区而且包括9个功能区，因为三地在制度交易上的一些成本可能会影响到整体经济的发展。雄安包括河北省的三个县以及周边的一些地方，类似于滨海新区，在制度层面上一定会涉及行政区划的调整。从目前来看，雄安的土地规划和开发建设过程中也应该逐步调整或者取消中间的夹层，由雄安新区区委区政府管理，代表河北省委行使职权。这一步是一定要走的。这可以减少组织中间的层级，降低制度成本，便于从整体上进行调整和经济发展上决策制度的制定和执行。

记者：雄安新区对于河北省其他地区特别是周边区域是否会产生带动作用？会有哪些带动作用？

张贵：这首先要考察雄安新区会涉及到几个层面上的问题，处理好几个关系，以及怎么处理这些关系。我认为雄安新区会涉及到四个层面上的问题：

第一，雄安新区直接面对着北京的主城区、城市副中心（通州）形成一个“品字型”关系。这涉及到它们之间如何定位和分工。雄安承接“非首都功能”，通州是承接“北京市市委市政府的行政功能”，而且是作为综合性的城市建设而推行的，从设计方案到建设周期大体相当。这个过程中，两地要形成一个合理的定位，否则就会从产业、经济等层面上形成重复建设及竞争。另外是主城区和两个城市副中心各自承担的经济职能，从目前的设计来看，雄安新区打造的是经济驱动新引擎，这个过程中可能承接的是北京中关村的一些科技产业。但是，承接的是科技的孵化转化还是科技的创新源头的移植则会产生不同的效果。这涉及到和主城区中关村在科技方面的分工。

第二，雄安和周边地区的关系。这需要进行划分。一是与国安、涿州、永清、霸州这些附近区域的关系；二是和保定、廊坊、唐山、沧州、石家庄这些大型河北省城市的关系。一些产业项目的摆放及投放、一些重点工程的建设侧重的角度和空间的集聚，在这两个层面上，都涉及河北省如何去布置的问题；三是，雄安、北京、天津之间产业和功能上的分工问题；四是，雄安代表着中国北方地区，以浦东为代表的中国东部地区，以深圳为代表的中国南部地区。这三个地区又形成了一个“品字型”关系，它们之间如何带动中国整体经济的发展，如何实现创新性国家和既定的“两个百年”目标。因此，雄安站在了一个更高的层面上。

回到刚才说的，雄安与河北在两个层面上存在关系。河北省目前的短板在什么地方？优势又在什么地方？河北省融入到协同发展的未来目标是什么？河北省无论是产业、社会制度和社会福利——交通、基础设施、文化教育都与北京及天津在某种程度上存在着断崖式的差距，雄安作为典型案例将补齐河北省的一些短板，这个过程中就会有一些制度性的突破。设计层在国家，而推行层在河北省，承接的是北京的优质资源和功能，北京的一些企业和高端人员迁至过来以后，工资待遇、养老医疗、包括交通基础设施等一系列问题就会提上来。这肯定在制度层面上形成突破，可以补齐河北省的短板。否则这些迁移过来的资源就会再次回到北京总部。这个过程会是一个不断试验及创新改革的过程，这些制度也可以向河北省其他地区辐射和应用。在发挥河北省优势方面，河北省的资源相对丰腴：一是土地资源，二是生态环境。丰富并非拿过来直接使用，那就会回到一般的工业园区及开发区的建设，会带来一系列的问题。比如房价上涨、土地溢价的提高，这些都不利于园区的整体开发和建设，会造成一系列成本的上升，转变为房地产的开发，适得其反。这里我们可以模仿新加坡和德国的一些模式来试验。环境优势则是相对而言的，白洋淀生态是脆弱的，如果开发及大规模的人口集聚，在方式及规模上都会对白洋淀的生态产生不利的影响。如何借助这个机会改善及优化白洋淀的自然生态，从中国的北方来说又是一个新的样板。这样对河北省来说，既可以弥补短板又可以形成样板向其他地区复制，有益于河北省融入到京津冀协同发展中来。

记者：河北省的发展以往依靠重工业，造成了经济发展的单一也造成了环境的污染。雄安的设立是否可以改变河北省依赖重工业的模式？

张贵：这在雄安新区的四个定位中已经明确了（绿色发展、协调发展、创新发展、开放发展）。河北尤其是京津周边是以重化工为基础的，这是不可持续的而且从我国经济发展来看已经向创新驱动迈进并已越过这个阶段。河北省受制于投资和劳动密集型产业形势，这个过程的转变比较艰难。产业的发展不是一蹴而就，而且产业的发展会形成锁定——这既有资本的锁定也有人才的锁定以及技术和发展路径。在转换过程中，河北省也推行过“六六四三”的目标，取得一些成效。在2015年以后由以钢铁为主的工业结构让位于机械制造，同时新兴产业超过了传统产业，服务业在全省的比重超过了工业。这三个变化就是积极向好的表现，但是周期相对较长，不可能在两到三年就有一个彻底性的变化。这对于小的县城或许可以，但对于传统性的大型城市而言就不行了。在这个转变过程中，我们要找到一个点去更好地实现产业的转型升级。协同发展给河北省的四个定位——“三区一基地”中就有一个“产业转型升级示范区”。而雄安新区恰恰可以承担这样的一个使命。从三个方面而言其不可能是河北省工业和一般性制造业的承接地：

一是从外部原因而言是生态——这既是雄安的优势也是他的劣势，优势不言而喻。而劣势则在于白洋淀的浅表型、内陆型水资源的脆弱性，这决定了在开发和建设中，生态会在一定程度上形成约束。只有在园区的开发模式上合理选择才能将劣势转变成优势，这就决定了雄安不可能大规模的工业开发也不可能大规模的人口集聚。

二是从内部因素而言，雄安承接北京“非首都功能”，这就涉及到北京要疏解什么。不能是一般性制造业，不能是批发市场，要么是高校、科研机构，部分行政事业性单位，部分央企总部以及部分金融职能，这决定了雄安将以研发、总部、科技创新为主要发展方向。

三是区位决定。雄安在规划建设中位于北京第二机场南边。预计在2019年建成的第二机场的目标是建设成为我国第一个国际性枢纽港。届时会产生大量高端人群的交往和相关产业的延伸，这将扶植于经济职能的扩张。因此要比原来的北京首都机场更具有经济职能，这对于雄安是一个可以利用的机会，也促成了雄安不会走开发区、高新区这样的发展道路。

记者：雄安既然承接的是非人口密集型产业，那它该如何进行规划建设？

张贵：习近平总书记谈到：“要先谋而后动”，这意味着雄安不再像其他的国家级新区一样：“边规划边开发”。与生态的结合、与产业的结合、与土地开发模式的结合会非常重要，要做到产业功能与生态环境相融合。雄安虽然是区域建设的角度，但回答的却是全国发展中模式转变的一个问题，更是一个新的制度的探索，这在我国的其他地方都没有实行过。邬贺铨院士认为，雄安应该借鉴新加坡廉租房与公租房的模式。这在中国尚无先例。

记者：在浦东发展过程中曾出现过周边地区向浦东“供血”的问题，雄安的建设中是否会出现这样的情况？如何避免？

张贵：这个担忧从常理上是存在的。但雄安的地理位置正处于河北省中部，恰恰是雄安的建设可以带动河北省的东西南北——北方是生态涵养，南部是经济开发的拓展区，西部是革命老区，东部沿海是河北的经济隆起带。可能有人认为雄安处在河北省中部，发展会产生“虹吸”作用。确实在浦东出现过类似的问题，甚至周边沿江的发展也曾造成过中部地区的“塌陷”，这是我国在经济建设过程中的问题。但从雄安的布局来看，雄安不仅仅是聚河北之力，而是要聚全国的人才与精英来建设。如果仅聚局部地区之力，那在财力和人力有限的情况下，才会造成塌陷和虹吸现象。因此有影响也可以降低到最低的程度，同时在谋动的过程中也会克服这个问题。很多国内外机构对雄安的开发都做过初步测算，对雄安投资大概需要1.2万亿～4.5万亿元之间，平均年度需要投入5000亿元人民币这样的投资强度。目前我国尝试的PPP 模式，是通过政府的融资平台向社会融资，向国外金融机构开放，这可以使雄安的资金在合理的范畴内进行使用。

退一步而言，如果引起了“虹吸”，从最初的谋划和中间的实施，应避免以前靠简单的人、财、物的贡献进行支援。

记者：雄安的建设是否可成为未来中西部地区新区建设的试验田？

张贵：雄安建设中任何一个制度性的突破都将成为一种典范。在已经成型的18个新区中，雄安是一个特例。它的发展对于西部地区而言不同于依靠港口及交通枢纽建立的新区，对如何改变区位劣势，谋划内陆地区的经济发展模式而言都会带来制度性的示范和创新。

记者：雄安新区的设立在京津冀协同发展战略中有何意义和作用？

张贵：雄安新区是千年大计、国家大事，是新形势下党中央治国理政新理念新思想新战略的重大实践。对于集中疏解北京非首都功能，探索人口经济密集地区优化开发新模式，调整优化京津冀城市布局和空间结构，培育创新驱动发展新引擎，具有重大现实意义和深远历史意义。雄安新区设立一是有利于解决北京“大城市病”，新区的定位首先是疏解北京非首都功能集中承载地；二是有利于加快补齐区域发展短板，特别是提升河北经济社会发展质量和水平；三是有利于调整优化京津冀城市布局和空间结构，拓展区域发展新空间，探索人口经济密集地区优化开发新模式，打造全国创新驱动发展新引擎；四是有利于全面提升对内对外开放水平，构建体制机制新高地，加快构建京津冀世界级城市群；有利于中国北方与华东、华南遥相呼应，引领中国发展新高度！