设区市立法范围和程序

摘 要 设区市可以在城市交通、城市建设、非法广告治理、环境保护、养宠物、教育、卫生、房地产、非法集资以及职称评聘制定等方面制定地方法规；市政府部门自行发布的规范文件，应该逐渐改为政府规章；由设区依法自行制定立法程序，依照国务院《规章制定程序条例》制定市政府地方规章；立法经验可以向较大的市和其他设区的市借鉴。

关键词 设区市 地方法规 立法范围 程序

作者简介：黄传钧，南阳医学高等专科学校，讲师。

中图分类号：D927 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.358

2015年新修订的《立法法》赋予地级市人民代表大會及其常务委员会制定地方性法规的权力以及市政府制定地方规章的权力。权力下放了，地方的活力应该发挥出来。当前设区市面临城市建设升级的急切任务，处于全面建设小康社会的攻坚时期。绝大部分设区市原来都是农业市，现在要向工业和服务业为主要经济成分的现代城市转变，加快城镇化步伐。因此必须搞好城市规划和资源环境保护，因地制宜，走科技兴市，依法治市的路子。在《立法法》赋予地级市人大及其常委会的立法权之前，地方各级政府长期习惯于用红头文件的方式下达指令。这种习惯做法，不利于对政府的监督，不利于树立政府的威信，也不利于地方民主法治建设。设区市获得这一立法权之后，如何利用好这项立法权来服务地方建设是一个值得研究的问题。特别是立法范围和程序需要做具体的研究，供设区市立法参考。

一、设区市的立法范围

对于立法范围，《立法法》第七十二条规定“对城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护等方面的事项可以制定地方性法规”，这只是几个主要的方面。尽管如此，这必然会涉及到政治、经济、文化、环境和社会等各个方面。特别在交通、教育、卫生、环境、城建等方面有不少管理需要立法的。可以从以下几个方面来立法：

（一）城市交通立法方面

当前设区市区车辆多，道路拥堵现象很突出。不少老年三轮搭载客人，非机动车走机动车道成为常态，而且往往超过国家规定的时速，闯红灯现象突出。在这些方面，可以在《道路交通管理法》和《道路管理条例》的基础上根据本市的具体情况做出细致的立法，通过立法来治理这些违规行为。对于禁止摩托在市区通行也应当立法，目前不少省会城市已经禁止摩托在市区通行。对于市区道路单行道的划定也应该立法，不能仅由道路交通管理机关说了算。

（二）城市建设方面的立法

修建大型的公益设施、道路和桥梁涉及到房屋拆迁，土地征用的，都需要立法来保障公民的房地产权益，防止腐败和资源的浪费。对于房地产公司一房多卖的欺诈的治理，可以通过立法设立交易公示平台，使每一个签订房屋买卖合同的买主可以查询及核对该房屋的买主身份。对于城区烂尾楼也应当立法，督促房地产公司尽快完工，不能按期完工的由政府接管。

（三）非法广告治理方面需要立法

现在不少住宅小区贴了很多广告，墙壁上和门窗上，还有其他公益设施上帖有各种各样的广告，有的是漆涂上去的，很难清除，严重影响建筑物美观和精神文明建设。应结合广告法、城市管理条例和治安管理处罚法，制定治理非法广告的地方法规。

（四）环境资源保护的立法

对于市区内河污染治理立法也是必要的，例如禁止向市内河道排污水，倒垃圾。还有防治大气污染，保障空气质量也需要立法。例如禁止燃烧秸秆，禁止放烟火鞭炮，禁止燃煤，禁止尾气排放不达标的车通行，在全市逐步淘汰尾气排放不达标车，对小加油站实施严格监管。燃放鞭炮烟花是一种习惯，千百年来传袭下来的权利，是一种习惯权。要禁止这种权利，却需要立法。还有公园湿地保护的立法，保护候鸟和某些物种。另外，为了防止某些资源被过分开采，市政府可以立法限制开采。

（五）文化保护立法

对于铺张浪费，败坏风俗，奢靡之风通过予以制止。对于道德模范和文明市民和职业者评选和奖励也要立法，明确他们的权利和义务。本地区的文物和文化保护范围也要立法界定。

（六）养宠物的立法

有些犬类的宠物往往容易伤人，对于养大型体狼狗藏獒之类的宠物，禁止在市区内溜达。对于宠物就地便溺，妨害卫生的，以及猫类夜间长时间鸣叫妨碍居民休息的，也需要立法管理。

（七）教育立法

学区划分也可以立法。如何划分初中以下年级的学区，不应该由教育部门说了算，搞一年一划分，而应该由立法确定。这样避免随意划分，保证公平和稳定的入学秩序。幼儿园急需立法。好多幼儿园不够办园条件，幼儿教师学历不达标，教学管理和设备不到位。中小学有偿补课现象严重，有必要立法管理。

（八）卫生保健立法

中小学近视现象严重，有必要制定视力保护法。对于中小学校教学设备和管理作出有利于视力保护的规定，加强锻炼体育锻炼，减轻课业负担。通过立法对于眼镜行业严加管理。在这方面国家尚未出台有效的措施，地方政府不妨先行一步。

（九）房产和禁止非法集资立法

设区市虽然房屋存量过剩，但是业主有产权证的寥寥无几。有不少房子还没动工建，就开始卖了。结果业主交完房款后，三五年都不见房子建起来。交出的购房款也退不回来，形成了非法集资。还有一些担保投资公司，以高息吸引存款，然后高管携款逃之夭夭，储户连本钱都收不回来，引发社会矛盾。对于物业费也应该立法，制止物业公司擅自提高物业费用。

（十）职称评聘立法

职称评聘是关系千万专业技术人员切身利益的事情，关系他们积极性和创造性的发挥，关系科技和教育的发展，关系社会风气的好坏，关系社会的和谐和群众的幸福，关系一个社会文化的发展。所以职称评聘立法十分必要。

《立法法》第八十二条还赋予设区市政府制定规章的权力，限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。其实城市建设与管理，这个范围太大了，除了政治和司法之外，可以涵盖很多方面。所以可以把市政府各个部门自行发布的规范文件，逐渐改为政府规章。例如南阳市政府对于引进高层次人才就专门制定了几个配套规章。

二、设区市人民代表大会及其常委会的立法程序

设区市能不能制定一部立法条例？南阳市人大法工委去年试图编制一部南阳市立法条例，把《立法法》有关设区市的立法规定系统规定一部地方立法条例中，便于掌握和适用。但是因为多方面的反对没能进行。反对的理由是立法程序不属于地方立法权的范围，因为《立法法》第七十二条限定了只能对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。注意这里还有一个但书，即“法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。”《立法法》第七十七条规定，地方性法规案的提出、审议和表决程序，根据地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，由本级人民代表大会规定。据此，设区的市人大会可以制定一部在本地生效的规定本市地方法规的立法立法程序的条例。

根据《立法法》的规定，设区市人大制定市地方立法程序，应该有以下几个方面：

（一）市法规案的提出

可以由以下几个机关或代表团体提出：

1.市人大主席团、市人大常委会、市政府、市中级人民法院、市人民检察院、市人大代表大会个专门委员会都可以向市人代会提出法规案，由主席团列入会议议程。

2.十名以上市人大代表可以提出法规案，由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议，提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程。

在市人大闭会期间，可以向常务委员会提出法规案。

（二）法规案的审议、表决、公布和批准

列入市人代会会议议程的法规案，由有关的专门委员会进行审议，向主席团提出审议意见，并印发会议。大会全体会议听取提案人的说明后，交由各个代表审议。然后再由市人大法制委员会根据代表意见和专门委员会的审议意见，对法规案统一审议，向主席团提出审议结果报告和法规草案修改稿，经主席团会议审议后通过后，印发会议。由主席团提请大会全体会议表决，由全体代表过半数通过。通过的法规案由市人代会主席团公布，报送省人大常委会批准生效。

依据《立法法》的规定，设区市人大常务委员会的立法程序稍有不同。市人大常务委员会主任会议或者常务委员5人以上联名可以向市人大常务委员会提出法规案，法规案由常委会审议，法规案的通过由常委会本身来公布。

三、市政府规章的立法程序

依照《立法法》的规定，设区市政府规章的制定程序由国务院制定，2001年国务院颁布的《规章制定程序条例》截止目前尚未修改，只适用于较大的市制定规章，但是可以参照执行。

（一）立法范圍

根据《立法法》规定，设区的市人民政府为执行属于本性行政区域的城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的法律、行政法规、地方性法规可以制定规章。

（二）立法程序

1.由市政府组织起草。政府部门认为需要制定政府规章的，应当向市政府报请立项，由部门负责起草。市政府可以委托一个部门来起草或者组成一个起草小组或者委员会。在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会和听证会等多种形式。

2.审查。市政府规章起草工作完成后，起草单位应当将草案及其说明、各方面对草案主要问题的不同意见和其他有关资料送市政府法制局进行审查。法制局应当向市政府提出审查报告和草案修改稿，审查报告应当对草案主要问题作出说明。

3.决定。市政府规章应当经政府常务会议或者全体会议决定。

4.公布。是政府规章由市长签署命令予以公布。在市人民政府公报和中国政府法制信息网以及在本市范围内发行的报纸上刊载。

四、设区市立法的借鉴问题

借鉴以前取得立法权的的市人大及其常委的立法经验，这直接可以借用的。还有其他地级市的立法经验和做法也可以借鉴使用。

较大的市的立法权限被《立法法》授予了设区的市，同时较大的市的立法权也缩小到“对城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护等方面的事项”。这是符合地方立法的发展方向的。先有经济特市获得地方立法权，然后国务院批准的较大的市获得地方立法权，接着省会或者自治区首府所在市获得地方立法权，很自然的发展就是设区市获得地方立法权。如果再进一步发展的话那就是不设区的市获得地方立法权。这样一来，地方立法就有很多的经验可以借鉴了。较大的市的立法经验都可以借鉴。

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