全面设立巡回法庭的重大意义

胡云腾*

全面设立巡回法庭的重大意义

胡云腾*

最高人民法院设立巡回法庭这项重大改革，完成了从选择性试点向全局性构建的转变，不论是在中国法院发展历史上，还是在中国法治现代化进程中，都具有里程碑式的意义。结合第二巡回法庭近两年来的工作实际，可以发现巡回法庭这一制度展示了中国法院现代化建设的重大成就，践行了以人民为中心的治国理政理念，承载了实现社会公平正义的职责使命，发扬了巡回审判的优良传统，加强了人权司法保障，落实了审判权运行机制改革要求，探索了现代化的管理机制，深化了审判人力资源配置模式改革，开拓了人民法院信息化发展之路，传递了符合审判规律的司法理念。

巡回法庭 中国法院现代化 法治现代化

2014年10月23日，党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），提出了最高人民法院设立巡回法庭的重大司法改革举措。习近平总书记在有关设立巡回法庭的说明中明确指出：“最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。这样做，有利于审判机关重心下移、就地解决纠纷、方便当事人诉讼，有利于最高人民法院本部集中精力制定司法政策和司法解释、审理对统一法律适用有重大指导意义的案件。”①习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》，载中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编》（中），中央文献出版社2016年版，第152页。为贯彻落实《决定》的部署和习近平总书记的要求，2015年1月28日，最高人民法院第一巡回法庭在广东省深圳市设立；2015年1月31日，最高人民法院第二巡回法庭在辽宁省沈阳市设立。两个巡回法庭设立以后，积极推进司法改革，依法公正审理各类案件，努力向社会提供优质高效的司法服务，直接推动了巡回法庭从改革试点走向全面构建。2016年11月1日，中央召开全面深化改革领导小组第二十九次会议，同意最高人民法院在深圳市、沈阳市设立第一、第二巡回法庭的基础上，在南京市、郑州市、重庆市、西安市另行增设巡回法庭，以更好满足群众司法需求，公正高效审理案件，提高司法公信力。这一新的部署，使最高人民法院设立巡回法庭这项重大改革，完成了从选择性试点向全局性构建的转变，不论是在中国法院发展历史上，还是在中国法治现代化进程中，都具有里程碑式的意义。六个巡回法庭的案件管辖范围如下表：

表注：根据最高人民法院关于修改《最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》的决定（2016年12月19日最高人民法院审判委员会第1704次会议审议通过，自2016年12月28日起施行），最高人民法院本部直接受理北京、天津、河北、山东、内蒙古五省区市有关案件。

这些巡回法庭，所需经费由中央财政统一保障，工作人员由最高人民法院统一选派和招聘，行政和审判管理由最高人民法院统一规定和组织，能够极大地方便全国各个地方的群众参与诉讼，能够有效地排除地方法院审理案件时可能受到的法外因素干扰，从而更有利于人民法院依法独立、公正审理跨地区的民事、行政和其他案件。

本文以最高人民法院巡回法庭全面设立为背景，结合第二巡回法庭近两年来的工作实际，谈谈巡回法庭制度对于推进中国法院现代化的重大意义。

一、巡回法庭展示了中国法院现代化建设的重大成就

改革开放以来进行的人民法院改革，是我国从传统社会向现代社会转型的一个重要方面，是人民法院走向现代化进程中的历史足迹和艰难探索。其中既有与时代同呼吸、共命运的进步和成绩，也有与传统相决裂、再回首的困惑与曲折。在笔者看来，人民法院的现代化是综合的、整体的和全面的现代化，包括审判理念、审判组织、审判制度、审判程序、审判机制和审判管理等，需要顺应时代、因应需求、顶层设计、整体谋划。十八届四中全会《决定》，正是在全面依法治国即全面实现我国法治现代化的背景下出台的，既是党中央全面推进依法治国的纲领性文件，也是党中央全面推进中国司法现代化特别是人民法院现代化的纲领性文件。中央决定设立最高人民法院巡回法庭，最高人民法院谋划设立巡回法庭，都不是着眼于一个审判机构的简单增加，而是站在中国法治现代化的高度，对我国司法制度现代化的一次重新布局，具有深远的历史意义。习近平总书记在2016年的多次重要讲话中，都将设立巡回法庭作为中央全面深化改革的一项重大成果。最高人民法院院长周强曾经深刻指出，巡回法庭作为全面推进司法改革的“排头兵”和“试验田”，巡回法庭的今天就是最高人民法院的明天，也是全国法院的明天。2016和2017年之交，随着最高人民法院第一至第六巡回法庭全部设置到位，每个巡回法庭的人员选派到位，办公场所和各项保障到位，进而实现开门立案、办案和接待涉诉信访，中国法院现代化建设也掀开了崭新的一页。

二、巡回法庭践行了以人民为中心的治国理政理念

党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，是中国特色社会主义制度的根本特色，也是对中国特色社会主义政治制度的准确概括和科学总结。我国是人民当家作主的社会主义国家，一切工作都是为了人民，都必须体现为人民服务的宗旨。我们党从提出为人民服务、执政为民、立法为民、执法为民、司法为民到十八届四中全会《决定》明确提出法治建设和改革必须为了人民、依靠人民、造福人民，再到十八届六中全会《决定》明确提出以人民为中心的执政理念，旗帜鲜明地宣示了中国实现现代化为了谁这个根本问题。因此，以人民为中心这一理念的提出，明确了改革开放以来党和国家坚持以经济建设为中心等各项中心工作的根本方向和价值取向，具有醍醐灌顶的重大意义。全心全意为人民提供优质高效的司法服务，已经成为人民法院改革和发展的本质属性和必须努力达致的工作目标。巡回法庭作为最高人民法院的派出机构，在相关地方设立以后，被群众形象地称为“设在老百姓家门口的最高人民法院”，巡回法庭的法官也成为群众可以方便见到的法官，最高人民法院的法官与巡回区内群众的距离缩小了，当事人去巡回法庭诉讼更加方便了，从而有利于人民群众从司法改革中增加更多的获得感。随着东西南北中巡回法庭的设立和运作，人们有理由充分相信，相关巡回法庭所在区域内的人民群众，特别是那些生活在边远地区的基层群众和律师等，会有更多机会、更便捷渠道接受最高人民法院提供的司法服务，将会极大地减少诉讼参与人来京到最高人民法院打官司的讼累，将会明显节约相关诉讼及上访的经济与时间成本。实践必将证明，在相关中心城市分别设立的巡回法庭，一定会成为践行以人民为中心这一治国理政理念的有力抓手和重要阵地。

三、巡回法庭承载了实现社会公平正义的职责使命

公平正义是国家和社会生存发展的共同价值基础，也是现代政党政治的正当性和政权统治合法性的底线，失去公平正义的政党政治和政权统治，必将被人民用民主或者暴力的方式抛弃，古今中外概莫能外。社会主义制度之所以能够战胜资本主义制度，并且最终能够取代资本主义制度，就在于能够与时俱进地、比资本主义更可靠地、更持久地实现社会公平正义。司法制度作为社会公平正义的实现者、促进者和保障者，在实现社会公平正义的过程中承载着十分重大的使命，发挥着越来越重要的作用。在我国，党中央自提出依法治国基本方略以来，多次强调“社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义”。十八届四中全会《决定》进一步指出：“公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。”②《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，载中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编》（中），中央文献出版社2016年版，第168页。习近平总书记多次强调指出：“要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，所有司法机关都要紧紧围绕这个目标来改进工作，重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题。”③中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第67-68页。党中央、习近平总书记对社会公平正义及通过办理司法案件实现社会公平正义的高度重视和反复强调，对我们深刻理解巡回法庭及其他司法改革举措具有重要指导意义。法治建设和司法改革都必须以社会公平正义为生命线，不得偏离甚而漠视。司法领域的公平正义既是社会公平正义的重要体现，又是引领社会公平正义实现的重要手段。司法不公不仅严重危害司法领域的公平正义，而且会严重破坏全社会的公平正义。司法公正要让人民群众切身感受到，由人民群众来评判，要努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。设立并做好巡回法庭工作，必须充分履行通过个案审判实现司法公正，进而引领、促进社会公平正义的神圣职责和历史使命。两年来的司法统计数据表明，深圳和沈阳两个巡回法庭设立以后，最高人民法院直接审理的二审、再审和申诉案件的数量明显增多了，地方法院因各种利益掣肘或干扰而长期难以公正审理的疑难案件被巡回法庭审结了，最高人民法院从前很难有能力提起再审的案件，通过巡回法庭提审的方式审理了。这些数据都明确向全社会宣示了巡回法庭在实现社会公平正义和司法公正方面所具有的职责担当和重大作用。

四、巡回法庭发扬了巡回审判的优良传统

在中外司法史上，法庭巡回受理和审判案件，可以说是源远流长甚至相当普遍。最高法院开展巡回审判，一度在美国建国初期还成为制度，甚至曾经出现过大法官因畏惧巡回审判的辛苦而拒不就任的现象。但是，随着现代社会交通的便捷，法庭的分设和当事人诉讼能力的增强，以便民为旨趣的巡回审判逐渐式微。在我国民主革命时期的根据地司法工作中，以马锡五审判方式为标志的巡回审判深入田间地头，就地化解民间矛盾纠纷，得到了人民群众的广泛称赞和毛泽东同志的充分肯定，使得传统的巡回审判方式再放异彩。新中国成立后，随着基层人民法庭的建立和基层人民法院的努力实践，巡回审判在司法实践中广泛采用。但是，就最高人民法院而言，除了在个别案件的审判、就地核实证据及讯问被告人等审判工作中有所体现以外，巡回审判已经不再成为一项审判工作制度。因此，在设立第一、第二巡回法庭时，一些同志囿于巡回审判制度衰落的现实，对最高人民法院是否有必要设立巡回法庭并重启巡回审判活动，提出了不同看法。现在看来，这些看法是不全面的。我国有960万平方千米的广阔面积，有13亿多人口，不少群众不仅诉讼能力不足，连生活也比较困难。在这样的社会条件下，不仅基层人民法院和人民法庭有必要开展巡回审判，而且最高人民法院也需要因应群众需求，提供巡回审判服务。比如，新设立的第六巡回法庭，其管辖的西北五省的国土面积就有300多万平方千米，辖区内的当事人及其代理人到最高人民法院参与诉讼，成本仍然很大，开展巡回审判必不可少且大有可为。即便笔者所在的第二巡回法庭，其管辖的区域也有70多万平方千米，对身处边疆和边远地区的群众来说，开展巡回审判活动也有必要。正因为如此，第二巡回法庭自成立以来，结合巡回区内人民群众的司法需求，积极开展巡回接访、巡回开庭、巡回阅卷、巡回询问和巡回宣判等各项巡回审判活动，并在实践经验的基础上创设了巡回点制度，确定黑龙江省哈尔滨市、吉林省长春市和辽宁省大连市等11个中级人民法院作为第二巡回法庭巡回点。我们还专门制定了《第二巡回法庭巡回审判工作办法（试行）》，明确了包括开庭、询问、调解、阅卷、调查取证、接访等多项巡回审判工作的具体操作规范。为了协调巡回审判与合议办案之间的冲突，我们还规定，主审法官集中于每个月的上半月开展巡回审判，下半月集中在巡回法庭合议办案，确保巡回审判机制化、常态化。巡回审判点的设立和巡回审判的常态化，为最高人民法院亲近百姓，让老百姓充分感受到“家门口的最高人民法院”的便捷和温度提供了更多的机会，因而在2015年“人民网”评选的10项便民举措中，巡回法庭及巡回点的设立位列其中。

五、巡回法庭加强了人权司法保障

加强人权司法保障，是十八大报告及十八届三中全会、四中全会《决定》对司法机关和司法人员一再强调的工作要求。最高人民法院实践这一要求，已经不能满足于通过出台司法解释、制定司法文件、发布指导性案例、复核死刑案件和直接审理极少数民商事案件等方式，而是应当更多地直接办理诉讼案件特别是开庭审理各类案件，来落实加强人权司法保障要求。巡回法庭设立以后，对于增强最高人民法院司法审判的直接性，尊重当事人和其他诉讼参与人的人格尊严，依法保障其充分行使诉讼权利，作用很大，措施很实。一是每个巡回法庭都设立诉讼服务中心，为当事人诉讼和群众来访提供立案和来访窗口，当事人及其代理人可以直接到巡回法庭立案和来访，不需要再到北京的最高人民法院本部去，从而有效保障了当事人行使立案和来访的权利。二是巡回法庭审理复查申请再审案件和一些刑事申诉案件时建立的询问制度，比书面审理更多地保障了当事人行使诉权。为更直接、准确地了解争议案件情况，充分体现巡回法庭便民的工作特点，第二巡回法庭提出了“尽可能多地开展询问，尽可能少的书面审查”的办案要求，对于当事人申请再审的案件，不论是否驳回，都要在办案时间等条件允许下尽可能地召集当事人进行询问，以此充分尊重当事人诉求表达的权利。第二巡回法庭为此还制定了《询问规则（试行）》（以下简称《规则》）。《规则》明确规定了应当询问与可以询问的情形，为办理申请再审案件的社会效果提供了制度保证，受到了当事人及其代理人的一致好评。截至2016年12月19日，第二巡回法庭累计开展询问800余次。现在，其他巡回法庭也表示要借鉴这一做法。三是巡回法庭开庭审理的各类案件明显增多，不仅增强了司法的直接性和亲历性，而且为当事人在法庭上充分行使诉讼权利提供了更多的机会和平台，彰显了程序公正。四是通过推行“坚持最后一问”制度，④所谓坚持最后一问，是指法官在接待来访、询问和开庭审理案件的过程中，当事人及其代理人说完自己的意见以后，法官还要问他们一句“还有什么意见没有”？直到听到“没有了”的回答以后，才结束对话。充分保障了当事人及其代理人行使发表诉讼意见这一十分重要的权利，切实体现了人权司法保障的要求。我们认为，当事人向法庭发表意见的权利，是最基本的诉权，必须予以充分保障。有些案件当事人之所以认为法院判决不公或者对法官心存不满，主要是因为说话的权利没有受到法庭的尊重和保障。针对这个问题，我们提出了法官善于倾听比善于说理更为重要的观点，明确要求法官在开庭审理案件或接待来访时要让当事人及其代理人把话说完，以体现尊重当事人诉权和文明司法。从实践看，第二巡回法庭成立以来实行的“坚持最后一问”制度，在增进法官与当事人及其代理人之间的交流沟通，消除当事人对案件处理存在的疑惑、偏见和不满，化解来访矛盾纠纷，树立司法权威和公信等方面都取得了良好效果。法官从中展现出的耐心、细心和虚心，让当事人及其代理人切实感受到巡回法庭尊重诉权的工作作风，为最高人民法院的司法审判赢得了广泛的赞誉。

六、巡回法庭落实了审判权运行机制改革要求

我国司法领域存在的司法权力配置和运行机制不科学等问题，已经成为影响司法公正效率的深层次原因。解决这些深层次问题的基本思路，就是落实“让审理者裁判、由裁判者负责”的司法责任制。为此，第二巡回法庭采取了一系列的改革举措，效果明显。一是采取随机分案机制。即把各类案件统一编号、统一排序，纳入最高人民法院办案系统，并用电脑随机摇号的方式，分配给各合议庭办理，而不是像当前大多数法院一样由院、庭长分案。⑤当前，我国法院内部都依法设有若干个业务审判庭，以便对不同的诉讼案件进行分类管理，不少法院由于案件类型多，同一类诉讼案件还设有若干个审判庭。审判庭的庭长、副庭长依法享有管理、监督合议庭或者独任法官审判活动的职责。在这种管理体制下，各级法院长期以来都是由各业务庭的庭长把受理的案件分配给独任法官或者合议庭来办理。在法官办案能力水平参差不齐、案件难易程度差别很大，庭长、副庭长乃至院长都要对案件负责把关的情况下，这样的分案机制是符合实际的，也是公平合理的。但是，随着法官的入职条件、专业知识、办案能力不断提高，加之司法责任制逐步实施，院、庭长也像其他法官一样开始参加合议庭办案，其管理、监督合议庭和独任法官办理案件的职权相对减弱。在这种情况下，由院、庭长人为决定分案的机制就失去了现实必要，而通过公正有序的方式随机分案就变得很有必要。随机分案，对院、庭领导而言，减轻了分案的负担，使其有更多时间、精力参与合议庭办案；对主审法官而言，保证了分案的公平，扩大了参审案件类型，开阔了视野；对于审判工作而言，从源头上避免了可能出现的人情案、关系案，减少了廉政风险。当然，随机分案也不能绝对化，还要把随机分案与兼顾法官的业务专长结合起来，与兼顾案件的轻重缓急结合起来，与兼顾各类案件的不同数量结合起来，与法庭的人力资源配置状况结合起来，避免这项机制在运行中可能带来的负面影响问题。二是采取随机组成合议庭机制。即主审法官、包括庭领导针对个案而组成合议庭，案结即散，完全改变了最高人民法院本部和许多地方法院明确固定合议庭审理案件的做法。实践证明，合议庭随机组成增加了主审法官和院、庭领导相互之间的了解，使全庭主审法官的智慧、能力和专长都在办案过程中得到了展示的机会。不同的办案风格、办案理念和办案习惯相互碰撞、相互磨合，有力促进了主审法官相互切磋、相互学习，对共同提高审判能力大有裨益，全庭因此而形成了统一的裁判理念、统一的裁判规则和统一的裁判经验，进而使全庭的法律适用标准得到了统一。我们感到，在法官的能力、素质基本相同或基本相当的条件下，合议庭随机组成的方向是正确的，必须坚定不移地推行。当然，也要引起注意的是，合议庭随机组成需要根据一个法院的法官人数多少、水平均衡程度和案件数量多少来确定，否则会严重影响办案的质量和效率。⑥比如，在第二巡回法庭，由于一个主审法官可能会与其他十来位主审法官随机组成合议庭，而每个合议庭待审案件往往都有几十件甚至上百件之多，所以第二巡回法庭每个主审法官个人承办的案件现在已经达到60件左右，而参加合议的还有120件左右，总共约在180件以上，且由于每个主审法官都有巡回审判、开庭审判、接待来访和询问当事人等办案任务，这就使得随机组成的合议庭中的三名主审法官往往难以凑在一起合议案件，各自办案时间安排往往也会发生冲突。而在固定合议庭中，由于任务完全等同，则不会产生这些问题。为了解决随机组成的合议庭成员合议时间难以协调的问题，我们专门要求，在每个月的上半月，主审法官们要把时间主要用于巡回审判、查阅案卷或询问当事人，而在每个月的下半月，主审法官们要尽量不出差，留在巡回法庭与其他合议庭成员合议案件。由此使笔者想到，各级法院在推行合议庭随机组成的时候，要根据法官员额的数量多少，在一定数量内的法官中随机组成合议庭。在笔者看来，随机组成合议庭的法官数量范围必须限定在20名法官以内。假如一个法院有100名民事法官，最好把这100名法官分成若干个组，再在每个组内随机分案，以避免出现这100名法官都随机分案，导致随机排列组合后，1名法官可能会与另外99名法官随机组成数以千计的合议庭，更由于每个合议庭审理的案件又很多，将会造成每名法官要参加合议的案件无限多的情况，届时法官们更难以协调合议时间和开庭时间，甚至根本协调不出合议时间和开庭时间，从而会严重影响每个法官和合议庭的办案效率。三是采取随机确定审判长和承办人机制。随机确定审判长，即除了法律规定的硬性要求以外，每个主审法官担任审判长的机会和概率是平等的，同样一名主审法官，在这个案件中是合议庭成员，在另外一个案件中可能就是审判长，这种互为审判长和合议庭成员的机制促进了主审法官的地位平等、角色平等和权利平等，落实了法律规定的合议庭成员一律平等的要求，契合了司法权主要表现为判断权的特殊规律。⑦在各级法院以往的办案实践中，不仅合议庭是固定的，合议庭的审判长往往也是固定的，而固定的审判长事实上成为这个合议庭的领导，因为与合议庭的其他成员相比，审判长一般而言在行政级别、办案能力和办案经验上都要高出一筹，其他合议庭成员要么是助理审判员，要么年纪较轻，要么资历较浅，要么级别较低。比如在最高人民法院，审判长都是经全国人大常委会任命的审判员，行政级别都是正处长级，其他合议庭成员则通常不是。在合议庭办理的所有案件中，其均担任审判长，这事实上就在合议庭的成员之间形成了管理与被管理、负责与被负责和话语权不平等的关系，有违法律规定的合议庭成员地位平等、审判权利平等和合议意见平等的要求。所谓的司法行政化，合议庭成员之间的不平等即是司法行政化的表现之一。随机确定承办人，即保证每个主审法官具体承办案件的平衡，防止主审法官之间“苦乐不均”。实行随机组成合议庭、随机确定审判长和承办法官之后，出现了很多主审法官既担任审判长又担任承办法官的现象，这在固定合议庭中是很少见的，事实上使得审判长和承办法官的角色合二为一了，这有利于改变审判长作为合议庭指挥者的角色，坐实审判长的办案责任。四是采取庭领导切实参与办案制度。一方面，将庭领导带头办案常态化，充分发挥其作为资深法官和优质司法资源的作用。截至2016年12月19日，庭长、副庭长作为承办人审理案件285件，占全庭收案数的12.08%；参与合议庭审理案件448件，占全庭收案数的18.98%；审结案件265件，占全庭结案数的12.23%。庭领导直接参加合议庭办案，不仅将优质审判资源落实到一线，而且有助于提高办案质量和影响力。另一方面，坚持去除庭领导签批制。庭长和副庭长从未审批过其他合议庭办理案件的任何裁判文书，真正做到还权合议庭，依法保障了合议庭独立办案、独立负责的司法责任制要求。

七、巡回法庭探索了现代化的管理机制

十八届四中全会提出，改革司法机关人财物管理体制，探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离。为了探索这项重大改革，中央推行了省以下法院、检察院人财物由省级统管的制度，有的地方已经落实到位。而在最高司法机关如何探索，尚无实践做法。为此，最高人民法院在巡回法庭开始了全新的探索。一是在内设机构方面，为体现审判权与司法行政事务管理权相分离的司法改革精神，打造巡回法庭“扁平化”、去“行政化”的内部架构，最高人民法院严格按照“大审判、小管理”的运行模式，对巡回法庭只设立综合办公室这一个内设机构，统一负责审判工作以外的各项行政工作。这种组织架构模式不仅在机构设置上突出了资源整合的精简性，同样在工作流程上更加高效，更能发挥综合部门的统筹性优势。综合办公室1个机构就对接了院本部12个机构的工作。事实证明，巡回法庭采用这种组织架构能够适应审判权运行的需要，为全国法院内设机构改革提供了有益借鉴。二是在统一司法尺度方面，因应审判权运行机制改革，在合议庭负责且审判长签发法律文书这种新的运行态势下，法律适用标准统一的问题日渐突出。第二巡回法庭为强化法律统一适用，制定了《主审法官会议规则》，建立主审法官会议制度，通过主审法官会议对个案实行监督。主审法官会议这一程序性约束机制，对于确保案件质量，确保重大、疑难、复杂案件司法标准的统一，越来越体现出难以替代的价值。同时，法庭还广泛开展调查研究，加强对巡回区法院审判工作指导。第二巡回法庭通过审理案件和接待来访，梳理出东北三省法院刑事审判、行政审判和民事审判工作中存在的共性问题，并撰写了《第二巡回法庭刑事申诉来访情况分析报告》、《东北三省行政案件涉诉信访问题调研报告》、《东北三省行政审判案例要旨》等，并将改判的一批典型案例，及时通过《二巡工作动态》刊发巡回区各级法院，针对巡回区法院的不同特点加强审判指导，整体提高巡回区法院的司法审判水平，确保裁判尺度统一。三是在法院文化建设和法治宣传教育方面，第二巡回法庭切实履行十八届四中全会提出的“谁执法、谁普法”“让法治教育进课堂、进学校”的要求，与东北地区七所法学院校建立了双向交流合作模式，积极开展“庭审走进法学院”活动，让师生直接观审，了解司法审判实际运作，接受活生生的法治教育。此外，还建立了挑选法学院优秀学生到第二巡回法庭担任实习助理的制度，通过严格遴选、集中管理等方式选聘在校优秀学生进入审判团队，协助办理案件。这项工作不仅开拓了法院和法学院合作的新模式，培养了法科学生的法律实践能力，同时也为化解法庭案多人少矛盾提供了新的思路，实现了法学院校和法庭的双赢。此项制度为人民法院与法学院校深化合作提供了可借鉴的新模式，对创新法治人才培养模式亦具有重要意义。

八、巡回法庭深化了审判人力资源配置模式改革

司法主体的现代化是法院现代化的基本标志。一个先进的现代化法律制度要获得成功，取得预期的社会效果，有赖于操作这些制度的人的素质。法院的现代化程度，很大程度上取决于法官自身的现代化程度。严格控制法官数量，逐步推进法官职业化、精英化，不断提高法官的整体素质，是我国法官制度改革的必然趋势。巡回法庭通过审判人力资源配置改革，推动了法官职业化、精英化进程。一是推行法官助理制度。近年来，随着案件数量不断上升，法院审判工作压力不断加大，因此必须适当增加审判力量。其中，大幅度增加法官助理等司法辅助人员，可以说是解决案多人少压力的较为理想的途径。在传统的“一个合议庭一个书记员”模式下，大量的事务性工作只能由法官和书记员共同完成，法官与书记员职责不清、责任不明，往往法官要做许多本应由书记员做的工作，同时，书记员有时也扮演了法官的角色，行使了承办案件的职权。巡回法庭推出的以建立法官助理制度为突破口的审判团队改革，以主审法官为核心组建审判团队，优化了司法资源配置，通过重新划分法官、法官助理、书记员各自的职责，明确各自的权限，使主审法官从繁重的事务性工作中解脱出来，专司审判，这也成为实现法官职业化的重要途径。从发展趋势看，实行法官选任制度是提高现有法官素质的重要途径，也是法官实行职业化改革的必然选择，法官助理制度的建立，有助于保证法官选任工作的平稳发展。巡回法庭法官助理制度的建立，使审判组织结构发生了变化，形成了“法官+法官助理+书记员”的合议庭固定模式结构，有助于突出法官在法院以及庭审中的中心地位。第二巡回法庭现有工作人员147人，其中有审判权的法官只有12名。为保障审判工作平稳运行，按照审判团队运行模式，即“1+1+1”模式，每个审判团队由1名主审法官、1名法官助理、1名书记员组成。经过一年多的运行，“1+1+1”的审判团队模式极大地优化了资源配置。这一模式下，法官、法官助理和书记员实行分工协作，对各审判环节的工作安排更为清晰合理，主审法官负责决定审判的核心工作，其他成员负责审判辅助工作。这样的团队模式既能保证主审法官集中精力于对案件事实认定、证据审查和法律适用的判断，又能培养、带领法官助理和书记员实质性地参与和学习办案，对优化配置和科学使用有限的司法人力资源具有重要意义。实践表明，组建优质的审判团队，增强了各环节、各岗位人员的责任心，提高了审判工作效率，保证了案件审判质量。同时，推行法官助理制度，使裁判权不再掌握在大多数法官和其他人员手中，去除了审判决策的分散现象，由少数精英法官掌握案件的审判权，这样将有助于提升主审法官的地位和实现精英化。二是为主审法官提供成长平台。最高人民法院选派到巡回法庭的主审法官都拥有着深厚的理论功底和丰富的办案经验，可以说其在某个特定的专业领域已经达到了较高的水平。然而随着广大民众对司法需求标准的与日俱增，随着司法体制改革的不断深入推进，整个社会对办案法官的业务水平和综合能力也提出了更高的要求。办案法官，尤其是最高人民法院的办案法官迫切需要一个能够紧密联系一线实际、迅速增长自身才干的实战平台。而巡回法庭的建立，恰恰提供了这样一种平台。巡回法庭审判长签发文书、合议庭负责制的审判权运行机制，从制度上倒逼着每一位主审法官去不断学习提升，并提高自己的办案能力。因为司法责任制的推行，法官的工作量明显增大、工作压力明显增大，能力必须相应增大。另一方面，在随机分案的机制下，每一位主审法官都需要跨专业办理案件，每一位主审法官都要参加不同类型案件的合议。这种办案模式促使主审法官要全方位地掌握各类法律知识，做到“刑民行”皆通，对提升主审法官的办案能力是个很大的挑战和机遇。同时，巡回法庭设在基层，增加了主审法官与人民群众的接触机会。巡回法庭的主审法官通过大量接待来访群众、询问当事人，可以深入了解当事人的想法与心态，不断增强做群众工作的能力。在去巡回点办案和与老百姓密切接触的过程中，亦能体会当事人的疾苦和焦虑，从而能够增强与人民群众的感情。

九、巡回法庭开拓了人民法院信息化发展之路

审判模式和管理模式改革离不开现代化的管理手段和审判方式，离不开现代化的物质、信息装备。现代化的司法信息、物质装备不仅是改善法院形象、体现司法权威的内在要求，同时也是现代化法院最直接、最外观的表现。现代司法信息、装备最明显的标志便是人民法院的信息化建设。巡回法庭通过借助法院信息化建设，以计算机网络硬件、软件系统为平台，实现了通信设施、办公系统、办案系统与院本部及相互之间的同步互通，各类信息采集、制作、传输、发布、存储、利用实时共享，并不因为远离北京而与本部及其他巡回法庭之间产生信息阻断，形成信息孤岛，实际上与在院本部办案没有多少区别。一是庭审网络直播。通过庭审网络直播，不仅能够充分展示法庭审判工作的成效，同时也大大降低了旁听庭审的“门槛”，使群众都能参与到法治活动中来，有利于人民群众更好地了解、参与和监督法庭的各项司法活动。第二巡回法庭坚决贯彻最高人民法院党组的要求，积极推进庭审网络直播工作。2016年7月1日，最高人民法院开始全面实行庭审网络直播，第一起直播案件就是第二巡回法庭的一起民事案件。截至11月1日，庭审直播案件共计47件，每起直播案件都会通过第二巡回法庭微信公众号向社会公告，取得了良好的社会效果。二是审判信息公开。第二巡回法庭受理的案件统一纳入最高人民法院审判信息综合管理平台进行管理，立案信息、审判流程、裁判文书除依法不予公开的以外，全部向当事人和社会公开。三是开庭、询问“双公告”。除对于开庭案件依法公告有关开庭信息外，还要求各审判团队对确定进行询问的案件也要向社会发布公告。且无论是开庭公告还是询问公告，都必须同时公告合议庭成员或主审法官的姓名，并分别在互联网上、诉讼服务大厅中广而告之。四是数字化信息公开平台。第二巡回法庭已经在院内网及外网设立专门板块介绍和宣传巡回法庭的工作，通过建立微信公众号，依托新型媒介向社会传递司法改革的前沿信息，大力宣传司法改革的新动向和新举措。截至目前，第二巡回法庭官方微信公众号累计阅读量已达3万余人次。五是重视与媒体良性互动。第二巡回法庭始终高度重视与媒体建立良性合作关系，积极展示自身执法办案和司法改革成果。截至2016年12月19日，以“第二巡回法庭”为关键词，可以在互联网上搜索到相关信息3 402 000余条，新闻报道19 030余篇，视频采访369段，极大地扩大了最高人民法院的影响力。

十、巡回法庭传递了符合审判规律的司法理念

司法理念是司法活动的精气神。第二巡回法庭针对当前司法权威不高、司法形象不佳、司法礼仪不彰等实际，从细节入手，着力树立司法礼尊严和形象，努力提高司法公信力。在审理“第一槌”案件时，就确立了庭前释明制度，明确要求诉讼参与人和旁听人员“维护司法权威，尊重司法礼仪，恪守诚信诉讼，排除一切干扰”，形成符合审判规律的司法价值理念。在此后每起案件的开庭或询问中，始终坚持此项工作机制。一是宣传法治与司法礼仪释明。第二巡回法庭始终把庭审活动作为法治宣传和法学教育的“活教材”，在宣布法庭纪律的同时，注重司法礼仪的培养，坚持以庭审为抓手，推动全社会形成崇尚法治的良好氛围。二是排除干扰释明。法庭明确告知诉讼各方，凡是通过法院外部或内部人员干预过问案件的，合议庭将把此行为记录在案、存于正卷，并向其他当事人及时公开，而且将视情节追究相关人员的法律责任。法庭成立近两年来，法官基本未遇到打招呼、过问案件的情形。三是诚信诉讼释明。诚信是中华民族的传统美德，是社会主义核心价值观的基本内容。而在诉讼活动中，当事人不诚信的诉讼行为相当普遍，不仅公然挑战司法权威，对社会诚信体系也造成了巨大冲击。第二巡回法庭始终倡导诚信诉讼，要求诉讼各方必须履行诚信诉讼的义务，保证在案件审理中所提交证据和发表意见的客观真实性，否则将视情节依法追究其法律责任。此项释明为保障诚实信用的诉讼环境提供了有力的现实指引，对于在诉讼中的不诚信行为坚决予以打击。2015年10月27日，第二巡回法庭公开审理了上诉人上海欧宝生物科技有限公司与被上诉人辽宁特莱维置业发展有限公司借款纠纷一案，当庭认定上诉人与被上诉人构成虚假诉讼，对其各罚款人民币50万元，该案也成为最高人民法院认定的第一起虚假诉讼案件。2015年12月29日，第二巡回法庭又对一起行政诉讼中的失信行为开出最高人民法院的首例罚单。这些做法对于引领全社会树立诚信诉讼意识、自觉践行社会主义核心价值观，促进社会诚信体系建设，具有重要意义。

总之，六个巡回法庭建立之后，最高人民法院基本实现了审判机关重心下移和审判力量下沉，最高人民法院的法官多数将会走出办公室，轮流到各个巡回法庭办案。大多数诉讼案件和信访案件实现了就地解决，六个巡回法庭受理的诉讼案件和信访案件数量将会超过最高人民法院本部受理的同类案件，这将会极大地方便巡回区内的当事人诉讼。习近平总书记提出的最高人民法院本部要集中精力制定司法政策和司法解释、审理对统一法律适用有重大指导意义案件的要求也将得到落实，最高人民法院作为政治法院和政策法院的功能将会进一步凸显。不仅如此，最高人民法院本部因“减负”或“瘦身”而引发的内设机构改革和功能调整也将被提上日程。我们有理由相信，在全面依法治国的大背景下，一个面貌一新的最高人民法院必将呈现在世人面前，并在全面依法治国的进程中发挥更大的作用。

［学科编辑：丰 霏 责任编辑：庞 昊］

In the history of Chinese courts and in China’s modernization of the rule of law，the major reform of setting up the circuit court is a landmark event，which is now in the stage of a comprehensive nationwide construction after some successful pilot operations. Reviewing the experience gained by the Second Circuit Court of China’s Supreme People’s Court in the past two years，it can be found that the system of circuit court has showcased the major achievements in the modernization of China’s court system，put into practice the idea of putting people in the center in the governance of a country，carried out the mission to achieve social fairness and justice，carried forward the fine tradition of assizes，strengthened the judicial protection of human rights，satisfied the demands for a reform in the judicial power operation mechanism，explored the modern management mechanism，deepened the reform in the distribution of human resources in the court system，cleared a path for the informationization of the people’s court，and publicized the judicial philosophy embodying the law of trial.

circuit court；modernization of China’s courts；modernization of the rule of law

* 最高人民法院审判委员会专职委员、第二巡回法庭庭长、二级大法官，中国青年政治学院法学院院长、教授、博士生导师。