搞好改革双试点 释放土地新活力

戴红梅/江苏省金湖县委农村工作部

搞好改革双试点 释放土地新活力

戴红梅/江苏省金湖县委农村工作部

近年来，江苏省金湖县借列为国家级农村土地承包经营权确权登记颁证成果应用试点县、国家级农村承包土地经营权抵押贷款试点县的契机，积极探索农村土地承包经营权有偿退出、互换并地和承包土地经营权抵押贷款，促使更多“沉睡”的土地资源活起来，拓展了富民的新源泉。

一、试点开展动因

1.工作有基础。农村土地承包经营权确权登记颁证是推进农业、农村改革发展的基础性工作。自2013年开展确权登记颁证工作以来，金湖通过前期准备、入户调查、测量制图、公示审核、登记发证、建档入库等六个阶段工作，有确权颁证任务的111个行政村总体工作已经完成，涉及农户62319名、地块247735个、实测面积578808.68亩，证书到户率达到97.5%。建立数据库，完成了成果汇交，实现了土地承包经营权信息平台省、市、县互联互通。经村级自查、镇级审核，通过第三方及县级专家组的验收，确权档案的整理归档及移交进馆前的各项准备工作已经到位。

2.农民有需求。随着工业化、城镇化进程加快，农业就业人口逐年递减，农村居住人口减少，造成大量农村“空关房”、空闲宅基地。金湖部分村组常住户中，常年居住户不到50%，有1/3户为“空关房”，有80%以上承包地因缺乏劳动力耕种而流转，其中一部分已处于“想建又不划算、想走又舍不得、想丢又不敢丢”的两难境地，影响了新农村建设。随着农村集体土地流转和确权颁证工作不断推进，自愿有偿“双退” 的农户越来越多。同时，在过去两轮承包中，由于地力不同，每个农户承包地分散细碎，一般4～5块地，多的8～10块地，经过多年耕作，地力基本相同，大都数农户要求承包地相对集中便于经营管理，互换并地成为现阶段发展趋势。

3.发展有制约。农村土地承包经营权作为农民的一项最重要的财产权利，为其设置抵押，可以丰富农业生产经营方式创新过程中的资金来源，从而进一步满足种植业大户、家庭农场、专业合作社、农业龙头企业等经营主体的金融需求。随着农业集约化、规模化、标准化的发展，对资金的需求也越来越大。然而，受经营主体实力较弱，农业生产担保方式单一等多种因素影响，融资难已成为制约新型经营主体发展的瓶颈。农村土地承包经营权抵押贷款，可以破解“三农”发展过程中抵押融资渠道不畅，贷款难、贷款贵等难题，将有效推动农村产权抵押融资，拓宽农民、家庭农场、农业企业融资渠道，可以满足农民和农村发展多样化的需求，让静态的土地“流”起来，使沉睡的资源“活”起来。

二、试点工作成效

2016年以来，金湖启动了经营权有偿退出、互换并地、抵押贷款、宅基地有偿退出、社区股份制等15项创新行动，在全省16个整体推进县中率先完成农村土地确权登记颁证。

1.两项课题实现成功破冰，退出农户生活质量大幅提升。在银涂镇唐港村试点农村土地承包经营权有偿退出和互换并地，落实承包经营权有偿退出农户21户70人、连片土地343.85亩，退出农户满意率达100%，高高兴兴地落户城镇，真正成为市民。承包地通过互换并地，将3个自然组86户原本散落的326块986亩，整合为99块1051亩，渗溢出了土地，提高了规模经营水平。农民由过去在农村分散居住，变为到集镇安置小区集中居住，不仅居住条件得到改善，新家宽敞明亮、配套完善，而且充分享受到休闲公园、便民服务中心、医院、学校、农贸市场、农机服务中心等公共服务资源，就地进园区企业、社区就业。

2.强村富民成效日益明显，农村整体环境面貌得到优化。通过农村宅基地有偿退出与城乡土地增减挂钩，村级获得更多的土地复垦项目资金扶持。农村宅基地退出新增加的耕地，成为村集体资源收入的一个重要载体。如银涂镇唐港村将退出的宅基地复垦的土地133亩，通过农村产权交易平台流转，以每亩900元发包给种植大户，村集体年收入增加近12万元。目前，有偿退出农村宅基地792户、面积1070亩,其中大多数是零星的村庄，房屋破旧，长期无人居住，通过退出复垦，使农田整齐划一、集中连片，解决了脏乱差问题，改善了村容村貌。同时，金湖在淮安市率先开展社区股份制改革，已完成20个村，年股金分红325万元，全县50%的村完成集体组织成员资格界定，让更多群众分享改革红利。2016年，全县村平集体经营性收入、农村居民人均可支配收入较2013年分别增长68.6%、49.6%。

3.有效盘活农村土地资源，新型农业经营主体得到迅猛发展。经营权抵押贷款有效地为农民贷款提供抵押增信，增加了村民融资的可行性，拓宽了融资渠道，有效解决农业经营主体融资难、融资贵的问题。全县已办理土地经营权证和他项权证478本。其中，2016年发放农村承包土地经营权抵押贷款195笔、1.38亿元，贷款额名列全省第二，实现涉农银行和乡镇全覆盖。同时，加速了农村土地流转，促进农业适度规模经营，加快了农村城镇化建设步伐。全县土地流转率达73%，农业适度规模经营程度达85%。新增家庭农场658家，培育专业大户1603户、农民专业合作社1100多家、市级以上农业龙头企业38家，较2013年分别增长246%、139%和322%，农业现代化水平跃居全省第二方阵前列。

三、主要做法及启示

农村改革试点是探索性、实践性极强的工作，必须坚持顶层设计和基层创新相结合、尊重客观规律和发挥主观能动性相结合、先行先试和于法有据相结合，先试点，再推广，逐步推进。

1.组织领导是保证。农村土地承包经营权确权登记颁证成果应用是一项系统工程，必须要有一个强有力的组织机制，把方方面面的资源整合起来,解决试点当中遇到的各类问题。一是注重组织构建。由书记、县长牵头成立了试点领导小组，从纪检、农工、财政、国土、住建、人行等部门抽调专门人员组建工作组，积极研究上级政策，深入调研基层情况，搭建改革试点主体框架。镇村两级都成立了工作组，明确牵头领导，因地制宜，落实试点地区和范围。二是注重多维推进。组建县农村产权交易中心、农村产权交易监督管委会、农村土地承包纠纷仲裁庭等专门机构，承担相关试点业务。建立联席会议制度，先后召开县镇两级动员大会，4月份联合市委农工部、市人行、市金融办、市保协等部门召开推进大会，现场对48户农村新型经营主体开展土地经营权抵押贷款授信2345万元，起到了很好的示范效应。三是注重督导考核。先后召开全县试点任务落实会、业务恳谈会，狠抓落实推进。将法院、司法、公安、信访等部门纳入试点工作领导小组，成立专门贷款逾期风险处置工作小组，全程跟踪处理。建立目标责任推动机制，将试点推广工作纳入全县目标考核，实行定性与定量考评，将目标任务细化、分解到各镇、各相关部门、各金融机构，由县目标办、督查室督办，及时跟踪协调，确保推进效率。

专业化育秧，规模化经营。

2.配套机制是关键。试点就是要通过实践摸索，逐步完善各项方案及制度，既体现本地特色，又贡献原创成果，形成新一批可复制、可推广的机制。一是完善指导性的文件。经营权抵押贷款在试点办法运行的实践过程中，先后出台了《金湖县农村土地经营权流转交易实施细则》《金湖县农村承包土地经营权抵押贷款风险补偿资金使用管理办法》《金湖县农村承包土地经营权抵押贷款财政贴息管理办法》《金湖县金融创新奖励办法》等政策文件，逐步形成闭环，覆盖每个环节。经营权有偿退出试点方案在实施中，依据在试点村实际发生的情况，对退出补偿、民生保障等条款在具体实施的过程中边实践、边完善，多方征求意见，多次召开专家论证会，最终形成有偿退出办法，为改革提供了有力的制度保障。二是规范基础性的程序。完善农村土地承包及流转工作流程，县农村产权交易中心主要承担集中连片300亩及其以上的农村承包土地经营权流转或单宗预估额度10万元及其以上的各类农村集体产权流转交易。落实10个镇的农村产权交易所在指导合同签订、鉴证、兑现等方面的责任，在流转手续上统一合同范本，制定了民主议定、上报审核、签订合同、监督管理的土地流转运作程序，引导农户依法、自愿、有偿流转土地。三是强化风险性的预防。经营权有偿退出因户制宜，不搞集中统一安置，按照有房居住、有养老保障、有生活来源“三有”标准，严格筛选符合条件的退出农户，资金兑付时足额提取养老费用纳入财政专户，确保不产生新的社会不稳定因素。经营权抵押贷款试点设立风险补偿资金，专款专用，而且实行先补后退，只要贷款出现不良，就可先行申请足额补偿，待催收清偿后再结算，补偿比例达实际净损失的50%。同时，明确贷款重组、按序清偿、协议转让、交易平台挂牌再流转等多方式抵押物处置办法，明确金信担保公司1000万元担保基金配套服务办法。

3.资金渠道是支撑。成果应用涉及面广、量大，需要一定的资金投入。金湖逐步建立多元化的投入机制，更好地发挥市场在资源配置中的作用。一是组建国有平台公司融资。县级组建农业融资平台公司进行筹资，镇级通过新城投资公司进行出资，村集体出资部分由县镇平台公司借资，逐年还清。同时，成立农业综合开发公司，对有偿退出及互换并地以后的土地进行综合开发，依靠项目支撑，打造高效农业示范区，提升土地附加值。二是引导金融市场贷款投入。土地承包经营权流转后，新型农业经营主体需要大量资金投入生产。县财政设立2000万元风险补偿资金，帮助银行减少风险顾虑；安排200万元年度贴息，凡银行发放的贷款按同期同档次利率下浮25%，则按利率优惠幅度实际应收利息的60%给予贴补，有效引导了银行贷款投入新型农业经营主体。三是盘活农村存量土地指标。宅基地退出后，符合城乡建设用地增减挂钩立项条件的，申报城乡建设用地增减挂钩项目，目前已申报450多亩建设用地指标，后期还将逐步申报，促进了土地增值。对符合相对集中连片、宜农用途等条件的，优先复垦为耕地或其他农用地，通过农村产权交易平台流转发包，增加集体经济组织收益。

4.村民自治是基础。改革的最终目的是让群众得实惠、老百姓满意。各项改革措施政府引导，落实关键还是在基层。金湖在改革试点工作过程中，始终坚持统筹规划、依法自愿、合理补偿的原则进行。一是坚持农民自愿原则。试点工作开展前期，进行大量走访调研，到村到组到户，充分尊重民心民意，了解老百姓最真实的想法、最迫切需要解决的问题。无论是退出农村土地家庭承包经营权，还是互换并地，都严格依照相关法律法规，由集体成员内部民主讨论决定，农民自主申请，退出农户须经家庭成员一致同意。工作中不搞“一刀切”，突出农民主体地位、尊重农民意愿、维护农民权益，很多矛盾和问题就能迎刃而解，试点才能顺利推进。二是发挥基层组织阵地作用。最大程度发挥村民自治和村规民约的作用，通过村民代表大会表决的方式，确认各项改革试点工作的可行与否，这样的做法得到了群众的一致认可，更赢得了群众的理解和支持。整个承包经营权退出程序，公开有序，由村民及基层组织自主实施，基层组织作用至关重要。同时，充分发挥村组干部熟悉农业、农村工作情况，创新建立“组收集、村上报、镇发布、县监管”的土地流转发布机制，强化源头管理。三是强化宣传引导。各项试点工作，最先由工作组以村组为单位集中宣讲，让广大干群提高认识、吃透政策、消除疑虑。同时，依托电视、电台、报纸、网络、远程教育平台等载体，运用现场观摩、现身说法、集中授信等形式，营造良好的舆论氛围。其中，经营权抵押贷款启动“试点+”专项行动，组织业务人员深入乡镇开展以宣传发动、调研推广、综合评价、集中授信等为内容的对接活动，深入挖掘信贷需求潜力，收集整理全县所有土地流转经营户信息，形成统一的信贷服务档案。

通过农村土地承包经营权有偿退出、互换并地和农村承包土地经营权抵押贷款等工作的创新，一方面帮助农民摆脱土地束缚，进城进镇就业创业，实现农业转移人口市民化；另一方面开拓了农业规模经营发展空间，解决了“种好地”的问题，有利于农业可持续发展。金湖的试点工作，为农村土地承包经营权确权登记颁证成果应用提供了宝贵的经验。