天然气改革步入“攻坚期”

天然气行业的快速发展已受现有体制束缚，难点在细化和执行层面。

2017年4 月 16 日，云南昆明法苑小区最后一户居民家天然气成功点火，这标志着昆明市民正式使用上了由中缅天然气管道输送的天然气。虽然2016年天然气在中国一次能源消费结构中的比例仅为2.9%，但数据显示，中国天然气消费量已比2002 年增长 7 倍，天然气市场正发生质变。

中国石油大学（北京）工商管理学院院长郭海涛认为，相对于油价的调整频次和原油进口权的放开，天然气行业改革已滞后很多。虽然国家推出了一系列市场化改革举措，但在政策细化和具体执行上仍有阻力，改革面临攻坚。

改革势在必行

过去15年，中国天然气消费量从 292 亿立方米增长到 2040亿立方米，市场体量快速成长，消费结构变化突出。尤其值得注意的是，城市燃气的普及是这些年中国天然气消费的主力，2016 年占总消费量的 41%，居民用气人口突破3 亿人，天然气进入千家万户。

天然气供给和设施建设也快速发展。《2016 年国内外油气行业发展报告》显示，2016 年国内天然气产量约 1378 亿立方米，十年来增加了 1倍，仍难以满足需求，天然气进口快速发展。作为西部和南部天然气进口通道的中亚和中缅天然气管线，年进口设计能力分别为 550 亿和 120 亿立方米。国内干线管网、城市燃气等基础设施也纷纷投运，众多燃气公司应运而生。

随着从天然气生产商、进出口商，到管道运营商、燃气输配企业，越来越多市场参与者和终端用户的加入，天然气市场活跃繁荣。天然气行业的市场属性、清洁属性和地域属性是天然气市场化改革的重要推动力。

中石油一位业内人士认为，各地因气源和运输途径不同，终端气价差异较大，甚至出现批发零售价格倒挂的情况，即工业用气价格高于居民用气价格；天然气相较其他替代能源价格竞争力不足，特别是进口气源。国家发改委价格监测中心刘满平也指出，天然气市场存在不同气源定价利益调节不均衡、天然气价格内部结构不合理等不平衡和利益矛盾。

如果说市场给改革带来了压力，那么国家则给改革注入了动力，规模发展天然气已成为中国重要的能源战略。《天然气发展“十三五”规划》（下称《规划》）明确提出，天然气是中国能源供应清洁化的最现实选择。近年来愈加恶化的环境问题，特别是雾霾频发，更凸显了天然气清洁属性的重要意义。

郭海涛认为，目前中国现有行业政策已难以适应天然气行业的发展形势，市场化改革的目的就是要提高资源配置效率，发挥市场核心作用。《规划》明确提出，中国储气能力严重滞后，难以实现第三方市场主体公平接入；行业行政垄断和区域分割比较严重，进口高价合同气难以消纳；行业监管越位和缺位现象同时并存。

他表示，天然气市场化改革既符合政府的环保需要和能源选择，也有利于打破行业垄断提高效率，实现对区域性细分市场的统一规范和监管。

路径清晰

普氏能源天然气高级执行主编Marc Howson表示，随着澳大利亚和美国LNG项目陆续投产，全球LNG市场供大于求的形势继续扩大，2020年LNG 供给比2015年增长50%以上。当前可谓天然气市场化改革难得的机遇期，内有改革动力，外部环境有利，全球供给充足，价格处于较低水平，为资源进口、降低成本、价格改革创造了宽松环境。

2016 年以来，国家密集出台了多项改革政策，“控制管道、放开气价”的思路逐渐清晰。

国家发改委在 2014 年就要求石油公司开放天然气管网设施。2015 年，中石油、中石化兩大管网垄断商对其油气管道业务实施分离，进行独立核算。2016 年 9月，国家能源局发文要求石油企业公开油气管网设施信息，“三桶油”随后都按要求亮出了“家底”。

2016 年 10 月，国家发改委印发《天然气管道运输价格管理办法（试行）》和《天然气管道运输定价成本监审办法（试行）》，两项“办法”已涉及改革的核心部分，明确国家发改委价格司作为监管机构，天然气管输价格实行政府定价和调整，价格核定原则为“准许成本”和“合理收益”。

业内人士表示，天然气改革路线图的核心是价格形成机制，包括上游气源价格、中游管输价格和终端燃气价格。《规划》要求放宽市场准入，完善管网建设运营机制，落实基础设施公平接入，形成市场化价格机制，更充分发挥市场在资源配置中决定性作用。

2016年11月，化肥用气价格全面放开，由供需双方协商确定，首次实现价格公开透明。在终端环节，市场化改革的试点工作已经展开。2016 年11月，国家发改委下发通知，决定在福建开展天然气门站价格改革试点，西气东输供福建的天然气门站价格由供需双方协商确定。

建立油气交易市场是放开价格的重要一步。2016 年 11 月 26 日，上海石油天然气交易中心正式投入运行。新加坡国立大学能源研究所高级研究员施训鹏指出：“这有助于促进竞争和发现合理的市场价格，即实现‘价格发现功能。”

在石油公司层面，“三桶油”已基本完成管网设施开放的准备工作。

需啃“硬骨头”

万事俱备，但突破有赖于从行业架构上打破藩篱。2015 年开始制定并酝酿多时的“油气体制改革总体方案”目前仍一推再推。中石油集团政策研究室副主任王震透露，方案推迟主要是在考虑具体操作办法。方案制定过程曲折，这本身就说明当前改革的难度和复杂性。

“管道业务的独立、上游竞争主体的培育，是当前改革绕不过去的两大‘坎。”施训鹏如是说。

管道独立是从财务意义上还是法律意义上独立？施训鹏认为，何种方式能使国家和行业发展利益最大化，尚无明确答案。虽然国家发改委目前选择了前者，但最终要不要在法律意义上从石油公司剥离管道业务值得探讨，“关键是看哪种方式更受管道投资者青睐”。

对于培育上游竞争主体，施训鹏认为，有效引入竞争的方法是培育更多民营企业，或者放开闸门引入外国石油公司。考虑现有国内企业格局，后者可能更为现实。而王震则认为，基础设施建设和地方利益协调是改革的两大难点。当前中国管道建设不足；地下储油库建设严重滞后。国家曾多次鼓励，但尚无明显突破。

基础设施建设的门槛高、投资大、周期长、收益慢、专业性强、安全标准高，这些都是吸引社会资本进入的障碍。另一方面，地方利益难以协调。因天然气管网垄断，“三桶油”经常受到指责，但省级管网和城市燃气公司，即“地方配气”，也存在垄断现象。

一般认为，引入竞争即可打破地方配气垄断，但一位成都燃气行业资深人士表示，社会资本大量涌入城市燃气行业，竞争加剧的同时，也因地方政府改革动力不足、监管不到位而乱象丛生。

国务院发展研究中心市场经济研究所副所长邓郁松发表调研报告，阐述了英国天然气改革路径和启示，认为其管道与供应业务分离、建立独立的监管机构、鼓励竞争和完善法律等经验都可资借鉴。王震也认为，中国天然气产业即将进入一个快速发展的战略机遇期，天然气能否发展成为主力能源，取决于改革能否破除体制机制的障碍。

施训鹏认为，石油公司、市场、民众的利益导向不同，对改革的期待自然不同，政府的主导作用尤为重要，需要对不同改革意愿和利益进行协调、引导和监管。改革需啃“硬骨头”，即使顶层设计的政策、方案相继出台，可以预见实施环节将出现复杂甚至激烈的博弈。