我国政务信息资源目录体系研究述评

张晓娟+任文华

（1.武汉大学信息资源研究中心 湖北武汉 430072）

（2.武汉大学信息管理学院 湖北武汉 430072）

摘 要：文章采用定量与定性分析相结合的方法，对近10年来关于政务信息资源目录体系研究的文献进行统计，分析了文献的年度分布、作者分布、期刊分布和高频关键词，并重点从元数据、技术、分类体系及目录体系建设的作用和功能拓展方面对研究内容进行分析，揭示了我国政务信息资源目录体系的发展现状。

关键词：政务信息资源目录体系；政务信息资源；研究述评

中图分类号：G203；D035-39 文献标识码：A DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2017029

1 引言

政务信息资源目录体系与交换体系是国家电子政务总体框架的重要组成部分，是电子政务的基础设施之一。2016年9月，国务院颁布了《政务信息资源共享管理暂行办法》（以下简称《办法》），这是我国建国以来首个关于政务信息资源共享的指导性文件。《办法》指出国家政务信息资源目录是实现国家政务信息资源共享和业务协同的基础，是政务部门间信息资源共享的依据，国家发展改革委负责制定《政务信息资源目录编制指南》，明确政务信息资源的分类、责任方、格式、属性、更新时限、共享类型、共享方式、使用要求等内容，为政务信息资源目录体系提供具体的建设方法。

政务信息资源目录体系是实施政务信息共享的基础和前提。自2007年我国颁布《政务信息资源目录体系》国家标准，迄今已有十年。在此背景下，本文调查并梳理了我国政务信息资源目录体系十年来的研究成果，以期为提高政务信息资源目录的标准化、规范化程度，并藉此推动政务信息资源共享机制的建立提供参考。

2 数据统计与分析

2.1 数据来源

本文以CNKI、万方、维普三大数据库收录的相关学术论文为基础，以数据库收录文献的时间为起点，选择“中国学术期刊网络出版总库”“中国博士学位论文全文数据库”“中国优秀硕士学位论文全文数据库”为来源数据库，采用以主题字段=“政府信息资源目录”or“政务信息资源目录”进行检索，同时将“政务信息资源”“政府信息资源”“电子政务”分别与“目录”“目录体系”“元数据”“分类”“分类体系”“分类系统”进行组配主题检索，经筛选后共检索到期刊论文139篇，硕士论文28篇，博士论文2篇。

以独秀和超星电子图书数据库以及亚马逊、当当等图书电商平台为基础，以全部字段=“政务信息资源目录体系”or“政务信息资源目录体系”进行检索，共检索到图书3部。

2.2 文献年度分布

对某主题文献年度分布的统计是研究该主题发展变化的一个重要依据，文献数量的变化直接反映了该主题的发展进程和趋势。通过对政务信息资源目录体系文献数量的年度分布统计，可以大致梳理该主题的研究发展历程。

图1为我国政务信息资源目录体系研究文献年度分布图。政务信息资源目录体系的研究与电子政务建设发展息息相关，结合电子政务发展过程，可以将政务信息资源目录体系研究大致分为三个阶段。

第一阶段为2003-2006年。2000年，我国进入了全面建设电子政务阶段，要求进一步推进全国政府系统办公自动化建设和应用工作。2002年，在《国家信息化领导小組关于我国电子政务建设指导意见》中，第一次提出要“研究和设计电子政务信息资源目录体系与交换体系”。2003年，按照“十五”期间全国电子政务建设指导意见，我国开展了“两网一站四库十二金”建设，政务信息资源目录体系的建设也由此开展，2005年国务院审议通过了《2006-2020年国家信息化发展战略》，确定了一批信息化建设试点城市，如北京、上海等，这些城市也成为政务信息资源目录体系的试点城市，开始了政务信息资源目录体系的实践探索。

在这一阶段中，2003年，我国第一次出现了关于政务信息资源目录体系的研究，2003至2006年间，关于目录体系的研究逐渐增多，文献数量波动上升，我国学者开始逐步对其进行理论探究，重视程度随之提高。

第二阶段为2007-2010年。2007年，国家电子政务网络中央级传输骨干网网络正式开通，标志着统一的国家电子政务网络框架基本形成。与此同时，国家出台了《政务信息资源目录体系》国家标准，二者共同推动了政务部门间的信息共享和业务协同，也推动了电子政务的发展和政务信息资源目录体系的研究。

在这一阶段中，2007年，关于政务信息资源目录体系的文献数量达到顶峰，形成了国内专家学者对目录体系研究的热潮。2007至2010年间，关于此研究的文献数量虽有较大波动，但总体数量仍较多，我国政务信息资源目录体系研究在此期间仍有较大发展，取得了一定的研究成果。

第三阶段为2010年至今。2010年，我国基本建成覆盖全国的电子政务统一网络，电子政务进入到以业务和信息资源建设为中心的后电子政务时代，强调政务外网的建设，政务部门间的信息共享和面向公众的信息公开逐步引起重视。

在这一阶段中，我国对政务信息资源目录体系的研究趋于饱和状态，文献数量总体呈下降趋势，我国政务信息资源目录体系进入到建设和实施阶段。2.3 文献作者分布

通过对文献作者的分布进行统计，可以了解该主题下作者的分布特点。政务信息资源目录体系是一个理论与实践相结合的主题，研究者们既来自于高等院校与各种研究机构，也来自于各个实际部门。

通过对发文作者单位统计（见表1）可以看出，高等院校及研究机构、国家机构（各级信息中心）二者占比较高，分别为41.08%与38。81%，说明这两种类型的单位是我国政务信息资源目录体系研究的核心单位。高校及研究机构拥有丰富的科研资源，从理论方面进行了诸多研讨；而国家机构（国家各层级信息中心）作为政务信息资源目录体系的建设单位，从本单位的具体实践出发，理论与实践相结合，也产生了很多研究成果。除此之外，图书馆与档案馆、企业也结合自己的实际工作，对政务信息资源目录体系进行了相关研究。

2.4 文献期刊分布

对文献的期刊来源进行统计，可以反映出该主题领域以及领域内的核心期刊，相关研究人员在开展这方面的研究时可以重点关注这些期刊的发文情况。同时对期刊的数量统计也可分析出研究论文的质量。

由刊登篇数超过2篇的期刊名称统计数据（见表2）可以看出《电子政务》中刊登的有关于政务信息资源目录体系的论文最多，共计17篇，说明《电子政务》是政务信息资源目录体系研究比较集中的核心期刊。除《电子政务》外，论文也大多分布在CSSCI期刊中，论文总体质量较高。此外，从期刊所涵盖的专业领域来看，政务信息资源目录体系的研究涉及图书情报、信息系统工程、计算机科学等领域，具有跨领域、交叉学科研究的特点。

2.5 文献高频关键词统计

关键词是对文献内容的高度概括和总结，能够直观地表述文献论述或表达的主题。通过分析高频关键词，可以反映出该主题下的研究热点、焦点。本文对政务信息资源目录体系主题下的文献进行了关键词统计（出现频率>4的关键词统计见表3）。

根据统计可以看出关键词出现频率最高的是“电子政务”，说明政务信息资源目录体系建設与电子政务发展息息相关。从总体上来说，政务信息资源目录体系和交换体系是国家电子政务基础设施，是开发利用政务信息资源的关键，在电子政务中占有重要的地位。在信息资源管理层面、政府机构内部管理层面以及区域、行业和国家政务改革层面， 政务信息资源目录体系在信息资源开发、共享、服务等方面的作用都不可或缺[1]；而从信息资源开发利用和部门协同办公角度也显示出政务信息资源目录体系在电子政务发展中的重要地位[2]。

进一步分析高频关键词所涉及的专业术语，发现“政务信息资源”与“政府信息资源”在统计中出现的频率都较高，二者是相近的概念，但又存在着一些差异。《政务信息资源共享管理暂行办法》对政务信息资源给出了明确的定义：政务信息资源是指政务部门在履行职责过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的文件、资料、图表和数据等各类信息资源，包括政务部门直接或通过第三方依法采集的、依法授权管理的和因履行职责需要依托政务信息系统形成的信息资源等。目前我国还没有对于政府信息资源的官方定义，但在《中华人民共和国政府信息公开条例》中对于政府信息进行了定义，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。由此可以看出，“政务信息资源”与“政府信息资源”二者都可以理解为是政府机构为履行职责而产生、获取、处理、存储、传递和利用的信息资源，但“政务信息资源”一般面向政府部门内部，而“政府信息资源”一般指面向公众公开提供服务的信息资源。在2007年出台的《政务信息资源目录体系》国家标准中采用了“政务信息资源”一词，对两者有了一定的区分，但通过对文献的统计，共有17篇文献采用了“政府信息资源”这一说法，其中12篇发表于2007年及以后，而这些文献内容却均是对于政务信息资源的研究，说明目前仍存在对两者不加区分而混淆使用的情况。在本文中，将依据以上所做的区分，根据文献内容来进行分类和分析。

3 政务信息资源目录体系研究的主要内容

通过上述对相关文献的统计分析，结合对高频关键词的梳理，笔者将对政务信息资源目录体系的主要研究内容进行阐述， 其中前三个部分从元数据、技术与分类体系角度进行文献分析；后四个部分则针对目录体系的作用和功能拓展方面的研究展开。

3.1 基于元数据的政务信息资源目录体系研究

政务信息资源核心元数据是描述政务信息资源各种属性和特征数据的基本集合，包括政务信息资源的内容信息、管理信息、获取方式信息等。我国学者对于政务信息资源目录体系元数据的研究主要包括元数据标准和元数据应用两个方面。

在元数据标准方面，目前国外主要采用两种政务信息资源元数据标准，即政府信息定位服务（Government Information Locator Service，GILS）和都柏林核心政府元数据（Dublin Core-Government，DC-Government）。二者在语义互操作性、著录互操作性和可扩展性方面具有一定的共性，可通过借鉴国际规范形成我国自己的元数据标准化规范[3]。有的学者通过对国外几个主要的元数据标准进行比较，认为都柏林核心元数据已成为事实上的国际标准，可以作为我国政务信息资源核心元数据的基础，建立我国的元数据标准[4-5]。在具体的元数据标准设计上，研究者对于元数据标准的功能、原则、总体结构、核心元素集等方面进行了详细地探讨，并结合上海市水务局的情况制定了该局的元数据描述图表[6]，还有学者提出了我国政务信息资源元数据核心集的建设方案。元数据描述是元数据标准化建设的一部分，部分学者也对其进行了探讨。或提出以XML为元数据描述语言构建的描述框架[7]；或从政务信息资源集成的角度出发，分析和研究元数据的描述方法[8]；也有学者提出了基于Web的元数据共享模式[9]。

在元数据应用方面，主要包括基于元数据的目录服务体系设计、政务信息资源共享模型构建和政务信息资源的集成管理等方面[10-12]。

3.2 政务信息资源目录体系的技术体系研究

政务信息资源目录体系作为电子政务的基础设施之一，其建设和发展离不开技术的支持，成熟的技术体系是政务信息资源目录体系建设的保障。

在政务信息资源目录体系技术研究中，有学者认为政务信息资源目录体系关键技术包括元数据抽取技术、元数据管理技术和目录服务技术[13]；还有学者将元数据采集、元数据建库、目录服务和目录应用技术列为政务信息资源目录体系的关键技术[14]；也有学者认为关键技术应为元数据、信息资源分类和信息资源唯一标识符技术[15]。

综上，政务信息资源目录体系主要包括元数据技术、资源分类技术和目录管理技术。其中，元数据技术包括元数据抽取技术、元数据管理技术、元数据存储技术，资源分类管理技术包括信息资源分类技术和信息资源唯一标识符技术，目录管理技术包括目录服务技术、目录应用技术。

在具体的技术应用上，政务信息资源目录体系运用的技术主要包括面向服务的体系结构（ServiceOriented Architecture，SOA）、Struts + Hibernate + Spring技术、Web Service 技术、可扩展标记语言（Extensible Markup Language，XML ）以及简单对象访问协议技术（Simple Object Access Protocol，SOAP）[16]。

3.3 政务信息资源分类体系与目录体系研究

政务信息资源分类是政务信息资源管理工作的基础，是政务信息资源目录体系建设的重要内容之一。只有建立科学的分类体系，才能对政务信息资源的内容进行深层次的挖掘、组织与利用， 从而实现对信息的管理、整合和提升。

我国对于政务信息资源分类体系的研究主要集中在三个方面：一是参考或对比国外的分类体系，对国内分类体系提出建议。有学者通过对中美信息资源分类体系的对比，发现中国多以政府部门或行业作为依据进行归类，并没有体现出政务信息资源与政府部门职能和业务之间的关联，提出应该以政府的职能和业务为主线，从面向“公共服务”出发建立政务信息资源的分类体系标準[17]。借鉴美国联邦政府组织架构业务参考模型（Federal Enterprise Architecture Business Reference Model，FEA-BRM），也产生了相应的研究成果。基于FEA业务参考模型在描述政府业务时，并非按照惯例将政府业务按照部门机构的设置进行梳理，而是以政府业务或具体的服务为中心，不涉及具体的执行业务的部门机构的特点， 研究指出国内分类体系应重视面向服务、要有利于跨部门信息共享、加强顶层设计和业务规划[18]；二是对于国内分类体系进行理论探索，提出可行性建议。如从整体角度分析分类体系的编制方法、技术和应用[19]；或以公共服务为导向建立信息分类体系，形成分类体系的公共服务内容面[20]；三是对于分类体系的实践应用。包括政务信息资源分类目录编制[21]、政务信息资源分类系统设计[22]等。

3.4 基于政务信息资源目录体系的政务信息资源共享交换研究

政务信息资源目录体系通过元数据实现对政务信息资源的描述和定位，并按照一定的分类体系进行编目梳理，服务于信息资源的共享交换。政务信息资源目录体系是实现政务信息资源共享交换的基础。只有将政务信息资源共享交换平台与政务信息资源目录体系建设一起进行，才能更好地实现政务信息资源共享。

“政务信息资源交换体系”与“政务信息资源目录体系” 经常以“政务信息资源目录和交换体系”同时出现，它们在支持电子政务应用时是一个有机整体，但两者关注的政务信息资源的类型以及所面向的用户都有很大差别，是相互联系但又相对独立的两个概念，所以正确把握两者之间的联系与区别十分重要。

政务信息资源目录体系与交换体系都以政务信息资源为基础，依托国家统一的电子政务网络，通过不同的技术架构实现其各自的服务功能。在信息资源类别上，政务信息资源目录体系关注的是全部政务信息，政务信息资源交换体系则主要是不公开的政务信息[23]；在具体功能上，政务信息资源目录体系采用元数据对共享政务信息资源特征进行描述，形成规范的目录内容，提供政务信息资源的发现定位服务；而政务信息资源交换体系是一个支持跨域、跨部门政务信息资源交换与共享的信息系统，通过采用一致的信息交换协议，实现跨地区、跨部门业务应用系统之间的信息资源交换。目录体系明确了政务信息资源的范围和关系，交换体系实现了政务信息资源的传递。

我国在该领域的研究主要包括两个方面，一是分析政务信息资源目录体系在政务信息资源交换共享中的作用。有硕士论文通过对我国政务信息资源目录体系试点城市的具体工作情况进行调查分析，指出我国政务信息资源共享在共享的部门范围、信息资源种类和数量、共享效率方面取得了一定成就[24]，政务信息资源目录体系促进了政务信息资源共享交换。也有学者指出政务信息资源共享目录是政务信息资源共享管理的重要内容，要制定政务信息资源共享目录并进行动态更新[25]；二是基于政务信息资源目录体系的信息资源共享交换平台建设。主要包括平台的功能设计、整体架构、数据传输模式、信息资源分类、核心元数据、数据库建设等[26-27]。

3.5 基于本体的个性化政务信息资源目录体系研究

随着我国电子政务信息化建设的逐渐深入，对信息资源服务的需求呈现出与传统信息服务需求不同的特点，以用户为中心是电子政务个性化信息服务的出发点和根本点，也是区别于传统信息服务的根本特征。

基于本体的个性化目录体系既可以与现有目录体系无缝结合，又能够满足个性化服务的需求，在作为通用模式用于政务信息资源个性化服务建设上具有广阔的应用前景[28]。但目前我国政务信息资源个性化研究较少， 可见的研究者以梁昌勇教授及其团队为代表。梁昌勇提出可以在目录体系的总体结构上，加入一层目录引擎层，构建基于本体的个性化目录引擎模型，实现从用户到用户需求的自动映射[29]；由其指导的博士论文对基于本体理论的政务信息资源个性化应用方面进行了深入研究，设计了基于本体的个性化目录体系模型、个性化信息检索系统、个性化信息推荐系统、个性化应用平台的实验原型系统[30]，以期满足不同类型用户对政务信息资源的个性化需求。

3.6 不同层级、类型的政务信息资源目录体系研究

在我国行政体制中，包括中央、省、市、区县、乡镇五级人民政府。在政务信息资源目录体系建设的具体实践中，学者针对不同层级的目录体系建设分别进行了探究。

在国家政务信息资源目录体系建设上，主要是对于政务信息资源目录体系的理论研究。有学者提出了国家政务信息资源目录体系的整体框架[31]，也有学者研究了国家政务信息资源目录体系建设标准与建设方向[32-33]；在省级政务信息资源目录体系的建设中，研究内容主要为省级目录体系的概念模型和组织结构[34]；市级政务信息资源目录体系研究则是理论与实践相结合，既包括对城市信息资源目录体系的建设方案的探究[35]，也包括具体试点城市建设过程和经验总结[36-38]； 对于基层的政务资源目录中心[39]，区县级政务信息资源目录体系研究主要从信息资源分类、目录编制、信息资源管理模式、目录服务等方面提出了建设框架[40]。

此外，学者们针对具体的、不同类型的政务信息资源如民族信息资源、水务信息资源、卫生信息资源等提出了建设方案[41-43]。

3.7 政务信息资源目录服务体系、模型和平台研究

随着电子政务的发展，政务信息资源目录体系除了发挥管理政务信息的作用，还应根据用户的需求，向公众提供目录服务。政务信息资源目录体系对政务信息资源的梳理和编目，为目录服务提供了基础，目录服务是政务信息资源目录体系发展的必然趋势。目录服务从其功能上来讲应该具备资源的标识、检索、权限管理等功能 ， 向社会公众提供公共资源信息，向政务部门提供共享利用的交换资源信息[44]。

目前，我国关于政务信息资源目录服务的研究分为理论研究和模型平台等实践探究。在理论研究方面，从理论归位、个性化、可视化、信息集成和使用效益等角度对社会化服务导向的电子政务信息资源共享目录进行探讨，指出社会化服务导向的电子政务信息资源共享目录应该是以用户为驱动的个性化信息资源共享目录[45]。

关于目录服务的模型和系统设计的研究文献主要集中在硕士论文中，如基于元数据描述机制构建省级政务信息资源目录服务模型[46]、基于WebServices思想和目录结构构筑了异构政务信息资源目录服务模型[47]、结合元数据和目录服务技术构建目录服务系统[48]等，这些模型和系统的设计可实现对政务信息资源的统一管理，为政务信息资源平台建设提供了建设方案。

4 结语

国家政务信息资源的建设和共享是一项现实而长期的任务， 而政务信息资源目录体系是实施政务信息共享，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务的基础和前提。尽管目前我国在政务信息资源目录体系建设理论和实践方面的研究和探索已取得了一定的成绩，但要充分发挥目录体系建设在电子政务中的作用，促进电子政务建设目标的实现，在现实中还存在诸多挑战。在今后的政务信息资源目录体系研究和建设的过程中，尤其要重视目录体系管理机制和评价机制的建立。

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作者简介：张晓娟（1964-），女，武汉大学信息资源研究中心、武汉大学信息管理学院教授，博士生导师，研究方向：数字信息资源管理 知识管理 电子文件与电子政务；任文华（1993-），女，武汉大学信息管理学院硕士研究生，研究方向：政府信息资源管理。