基于社会共治的生鲜农产品电商的质量安全监管

虞嘉雯,姜启军

(上海海洋大学经济管理学院,上海201306)

食品质量安全问题一直是事关社会稳定发展的永恒主题,农产品作为生活必需品更是各国政府关注的焦点。近些年互联网运用的不断普及,网络消费的不断渗入,对传统商业模式和公众生活带来了极大的冲击。2016年《中国互联网发展状况统计报告》显示,我国互联网普及率进一步提升,中国网民规模具体数额达7.1亿。农产品因其庞大的市场需求,也加速融入互联网运营的行列中。据有关数据显示:2013年用户网上购买的生鲜农产品占比6.73%,虽然占比不高,但增速却高达108.9%[1]。电商模式是双向流动的产业链系统,可在一定程度上实现农产品供需信息的及时反应。但是,电商企业数量和速度上的急剧扩张,使生鲜农产品电子商务行业发展面临很多问题。其中农产品质量问题不容小觑。诸多学者对此现状进行研究并提出可行的办法。刘勇辉[2]提出通过保证物流的高效运营实现生鲜农产品的质量保障,进而提高生鲜农产品销售量、维护消费者的权益。晁婷[3]根据对国内农产品电商网站的调查,将“三品一标”理念贯彻落实至农产品电商中,与质量追溯结合保证农产品的质量安全。李楠等[4]对目前我国生鲜电商的发展模式进行梳理分类,结合生鲜电商问题,提出从冷藏技术、配送模式和法律法规等方面加强对其改进和监管。孙彩霞等[5]提出网络销售农产品质量安全标准建设的滞后性,建议加强建设农业标准化和品牌化程度的提高,将标准与认证体系结合,确保电商模式下“从农田到餐桌”全程的质量安全。纵观以上观点,无论是从技术、物流、溯源,还是标准体系的构建,这些都折射出一个共同缺陷:我国生鲜农产品电子商务监管体系不健全。结合发达国家的电商发展经验和当前我国生鲜农产品电商监管主体的特征,本研究认为,完善具有绝对权威的政府、具有舆论导向的媒体、操作性强的电商平台以及庞大力量的公众为一体的生鲜农产品电商的监管体系,对于改善和促进生鲜农产品电商质量的健康发展具有一定的现实意义。

1 生鲜农产品电商的发展现状及监管主体的识别

1.1 生鲜农产品的概念

根据我国《农产品质量安全法》中对农产品给出的定义:指来源于农业的初级产品,即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品[6]。生鲜农产品是在常温状态下不能长期保存其原属性的初级产品。主要包括蔬菜、水果、花卉、肉、蛋以及水产品等。生鲜三品(果蔬、肉类和水产)在老百姓的日常消费中越来越趋向于多样化、绿色健康的转化。生鲜农产品因其鲜活易腐的本质属性和运输过程对温度的较高要求,比一般农产品更需要注重加强质量安全的监管。

1.2 生鲜农产品电商的发展现状

尼尔森最新出炉的《中国生鲜电商行业发展白皮书》中记载了有关中国生鲜电商行业发展的大事记(图1)。

图1 中国生鲜电商行业发展大事记Fig.1 The development of China fresh electricity supplier industry events

可以将其分为三个阶段:引入摸索、衰退夭折、潜力挖掘。引入摸索期间:由引入的经营对象聚焦都市中高端收入家庭,商机的显现引发众多企业纷纷加入电商大军。然而盲目的复制缺乏异质性,更多的是“价格大战”。市场在经历了一个新鲜期后需求逐渐下滑,生鲜电商发展陷入瓶颈,这一阶段许多生鲜电商纷纷夭折。最具代表性的就是北京“优菜网”的陨落。自2013年起许多大型电商平台凭借其优越的行业资源和资金投入,开启生鲜电商的新时代。2013年3月,综合型网上超市一号店推出“一号果园”,试水以水果为基点的自营电商。同年7月,“天猫”与“天天果园”合作,成功预售168 t美国樱桃等。这一系列大型电商平台的转型合作、资金融入,使得生鲜电商再现发展热潮。根据《中国电子商务市场数据监测报告》中的数据显示:2014年中国生鲜农产品电商交易规模达260亿元。2015年11月,国务院办公厅印发《关于促进农村电子商务加快发展的指导意见》,全面部署农村电商健康快速发展模式。政策及市场环境的利好使得生鲜农产品电商将迎来发展的春天。

1.2.1 生鲜农产品电商物流体系现状

我国农业以家庭为单位的生产方式决定了生鲜农产品分布的区域化,电商模式下消费者的分散化,以及对冷藏技术的建设要求,电商物流体系建设任务庞大。现如今的生鲜农产品电商的物流模式中,形成两大阵营:自营和第三方物流体系。自建物流体系因便利性和收益性,成为很多资金雄厚电商企业的选择,如顺丰优选和京东商城等。但多数电商企业因其规模和经济实力有限,无法通过自建物流尤其是自建冷链物流来发展业务,选择第三方物流成为合作伙伴[7]。无论是自建物流体系还是第三方物流,都需加强对冷藏技术和冷藏基础设施的建设,保障生鲜农产品的质量安全。

1.2.2 生鲜农产品电商产品标准化和品牌化建设现状

质量是客户忠诚度的粘合剂,是促进电商行业持续稳定健康发展的根本因素。而当前我国农产品质量标准化水平参差不齐、评估和检测体系不完备。在目前多而小、散而杂的农产品分布流通下,没有划分严格的质量等级,同价不同质、同质不同价的现象屡见不鲜[8]。对于生鲜农产品电商来说,包装标准化建设也尤为重要。《食品安全法》仅对进入市场销售的食用农产品在食品添加剂和包装材料上等方面要求符合食品安全国家标准,但尚未对未经加工的生鲜农产品的包装做出明确、统一的规定。以上标准界定的模糊使生鲜农产品质量存在安全隐患。

绝大多数农户的市场占领意识、品牌概念薄弱。再加上农户个体力量单薄,无法形成大规模的标准化生产、销售、运输,品牌化运作渗透力度和广度都不够。目前生鲜农产品电商虽然出现了“天猫生鲜”“京东生鲜”等平台品牌化,但总体来说,我国生鲜农产品的品牌化程度较低,无法形成核心竞争力。

1.2.3 电商买卖双方的关系现状

生鲜电商的销售模式是卖家将其产品呈现在电商平台上,消费者通过浏览图片等产品信息和购买评价抉择消费行为。消费者对于电商产品选择的信任基点更多来自于评价。随着电商行业的发展,当买卖双方存在利益冲突时,逐渐形成解决问题的不成文途径:买卖双方私下协商解决。即使购买方因其不满意给出差评,店家也会在一定时间内联系买家以各种方式换取评价的修改。评价的真伪扑朔迷离。一些电商企业通过公布虚假信息欺骗消费者以获取不正当利益,同样也存在消费者对电商企业恶意差评致使后者信誉受损的情况。这样双向不诚信的问题亟待解决。

1.3 监管主体的识别

在最新颁布的《食品安全法》中,我国首将网络食品纳入监管,规定了第三方交易平台的两项义务:一是要对入网经营者实名登记;二是要对依法取得许可证才能经营的食品经营者许可证进行审查。两项义务的本质也只是表象的索证索票,没有出现权威的政府机构对电商产品质量安全的监管,还是将监管的职能下放集中于第三方交易平台,监管主体缺乏权威性,并且平台和电商企业存在“利益共同体”的特征。生鲜农产品电商信息交换的第三方交易平台既是服务的提供者,也是服务的受益者。本研究将其平台定义为“理性经济人”。“理性经济人”的角色驱使其制定一系列增加平台服务收益的体制。例如会员制度、网站广告费用、产品或店家信息置顶费用等。平台的构建维护重点在于增强平台吸引力和增大收益,忽略产品和服务质量管控问题。目前的生鲜农产品电商服务平台是集制定、执行和监管各种职能为一身的体系,这必然削弱其监管职能的有效执行,监管效果备受质疑。直接利益群体——公众对于生鲜电商的监管意识相较传统模式低,并且监管维权途径不清晰,监管模式不透明。公众最常见的监管就是反映所购产品与描述不一致、质量存在问题。生鲜产品的属性使得监管更难,而且大多停留于退货、退款的处理方式,这些交易在现有的监管体制下更是属于“隐形信息”。因电商企业的虚拟性及散点分布,监管客体相较传统线下企业无法具体可循,媒体并非忽视生鲜电商行业的监管,完备的生鲜电商的信息披露需从田间直至消费者手中,监管成本及监管力度属于“高投入、低成效”,媒体无法面面俱到,再加上激励机制的缺乏使得媒体不愿出力于事前监管,更多是事后的跟踪报道。如果以上监管现状不妥善解决,在缺乏公平有效监管的前提下必然无法保证生鲜农产品电商的质量安全,进而阻碍电商行业的健康、可持续发展。因此,识别监管主体,分析监管存在的问题,对于衡量电商监管的有效性和日后的改进措施有着重要的意义。

2 生鲜农产品电商质量安全监管体系的漏洞分析

2.1 法律法规体系不健全

相对于生鲜电子商务的迅猛发展态势,电商的立法脚步还比较滞后。我国电子商务相关的法律法规建设尚未形成自成一体的完整系统,分散于传统法律法规中的只言片语。虽然颁布的最新版本的《食品安全法》首将网络食品纳入监管,但着重点是对监管主体的明晰和处罚,索证索票只能确保主体经营的合法性,但不能保证后续的产品质量。当出现生鲜农产品质量安全问题时,消费者无疑是选择退换货,或将存在的质量问题反映在评价中。前者交易信息“隐形”;后者因电商行业形成的买卖双方私下解决问题的做法,评价的改动不能再提供真实的信息,继续的购买行为使得不合格的农产品更多的流入公众生活,食品安全隐患覆盖面积更大。新食品安全规定的第三方交易平台的消费者权益保护的义务仅仅停留于赔偿机制,处罚信息未定义公开机制,各方问题仿佛石沉大海。此外,我国现有的电子商务立法指导思想有偏差,主要集中在计算机和网络管制方面[9]。一切外在的软硬件只是电子商务存在的介质,规范介质的行为,并没有将经济活动行为主体全面纳入规范范围,监管主体的完全下放给电商平台,很多实质问题仍暗箱操作。法律法规的不健全,监管主体权威性的缺乏,处罚力度不够,很容易出现平台和生鲜电商企业“串通一气”的局面,缺乏管制、不诚信的生鲜电商企业会因利益驱使忽略产品和服务质量,该种行为的积累,生鲜农产品电商市场会逐渐形成“劣币驱逐良币”的现象,农产品的质量管控愿景无法实现。

2.2 信息不对称

Nelson[10]根据产品的质量和信息的关系,将商品划分为三大类:搜寻品、经验品和信任品。王秀清等[11]在此基础上提出农产品同样具有这三类特性。电商下的农产品质量信息主要服从于经验品和信任品的属性特征。经验品特性在口感、味道等方面体现,是在消费之后才有能力知晓的内在特质。信任品则是在消费食用后仍然无法了解的潜在方面,例如农药残留、毒素积累等。电商环境下消费者的农产品信息的唯一来源是平台呈现的图片和描述。生鲜农产品电商本应该充分利用互联网平台的优势,而不是利用其虚拟性蒙蔽消费者。现在监管主体的经济人属性决定了电商平台按照自身的利益诉求制定监管规则,选择监管方式。监管主体的不作为,使得生鲜农产品电商的质量安全无法保障。

2.3 冷链物流体系建设不完备

生鲜农产品因鲜活易腐等属性对运输条件要求相比常温商品较为严苛。电商行业与物流相伴而生,对于生鲜农产品电商来说,运输条件聚焦于冷链物流体系的建设。然而目前我国生鲜冷链物流配送体系的发展与需求相差甚远。国家发改委2015年编制的《农产品冷链物流发展规划》中的数据显示,整体冷链物流体系有所提升,但是跟发达国家相比,我国生鲜产品冷链流通率和冷藏运输率仍相差甚远。我国果蔬、肉类、水产品冷链流通率分别只有20%、30%、36%,而发达国家均为95%以上。我国流通环节果蔬、肉类、水产品腐损率分别高达15%、8%、10%,近几年有所下降,但跟美国的1.7%—5.0%相比,我国流通环节仍损失巨大。据中国冷链物流网的资料显示,生鲜电商无论从全程冷链物流资源到冷链技术系统都非常欠缺,无法满足生鲜农产品的物流需求,资源技术建设无法匹配需求增长。与此同时,电商的物流过程尚未定义监管标准,监管的欠缺,一方面无法促进全程冷链物流体系的建设完备,更重要的是,无法保证生鲜农产品的质量安全。

3 社会共治融入生鲜农产品电商监管的路径

Rouvière等[12]阐述从政府传统监管到社会共治,是对不安全生产行为由事后处罚到事前预防的转变。社会共治将事前管理作为出发点和落脚点,这种作用机理的转变需要整合各方力量。在美国、欧盟等西方国家,第三方社会力量众多:媒体、NGO、消费者协会、行业自律组织等。它们常常通过组织力量的整合进行示威、抗议、联合抵制等社会活动来监管违背诚信、不法的行为。食品安全问题从本质上看是社会发展的产物,影响食品安全的因素是全方位的,所以对其的监管应该扩展到整个社会治理领域。社会共治整合社会各界力量,调动社会参与积极性,使得信息传递和披露机制更加完备。本研究构建生鲜农产品质量安全社会共治监管框架(图2),该框架核心的部分是多区域组合冷链物流模式的建设贯彻,以及信息平台的营建,四方主体在此平台上各司其职,最终实现生鲜农产品电商的质量安全保障。

3.1 政府监管

图2 生鲜农产品电商质量安全社会共治监管框架Fig.2 The social governance frame diagram of quality and safety of fresh agricultural E-business

制度经济学认为,安全作为一种纯公共物品应该由政府提供[13]。政府可以凭借其独一无二的威慑力逐渐建立起电商行业明晰完整的法律体系,并利用其雄厚的资金协助电商平台建立完善的电商监控和评价体系,规范电商经济环境,终止买卖双方、竞争对手间恶意相对的局面。对于冷链物流体系的构建,因覆盖全国的全程冷链物流资源建设成本昂贵,政府可以规划多区域组合配送的冷链物流体系。例如建设“干线+城市”或“干线+城市+社区”的冷链配送模式。生鲜农产品属日常消耗品,根据各地区的实际情况,实现农产品冷链物流本地化整合,确保物流运输效率和农产品的质量安全。将多区域组合配送的冷链物流体系的建设信息在核心信息平台共享,接受监管。社会共治监管框架下,政府应该充分利用互联网平台的优越性了解电商行业的实际情况。生鲜农产品电商企业应将农产品产地等有关信息公布,让消费者知晓产品源头、运输直至到手的信息。这一信息的发布需要政府监督各大电商平台(将各平台电商企业信息汇总提交)的信息公布行为,确保其公布信息的真实性和有效性。政府介入生鲜农产品电子商务体系,可以提升监管的执行力度和效度,使监管过程和结果更显成效。其公共主体身份摆脱经济目标的驱使,还可以分摊电商的发展成本,缓解消费者的信任疑惑。

3.2 媒体监管

我国近些年食品安全事件大部分都是媒体率先告知公众。媒体因其行业责任——信息曝光和信息传递,并且随着网络媒体的发展盛行,媒体终端可以听到各方声音。媒体对政府压力的施加,促使各方更加关注民心真正需求。所以,媒体的监管力量应加以利用。那么如何发挥媒体监管对生鲜农产品电商是一个重大问题。借鉴李培功[14]等对于公司食品质量安全治理机制:一是通过曝光机制,曝光生鲜农产品电商企业的不诚信行为,并利用政府的行政治理对电商企业进行约束;二是舆论声誉机制,直接向消费者传递质量安全信息,让舆论压力和声誉机制双重力量来约束电商企业失信行为。媒体监督作用机制如图3所示。

图3 媒体监管作用机制Fig.3 Media supervision mechanism

而本研究是基于信息平台这一主体,发挥媒体对生鲜农产品电商的监管,根据信息平台发布的信息,对于那些拥有巨额销售量或猛增型电商企业进行调查,无论是其销售的真伪,还是产品的信息,都应全面透明的展现给消费者,保障消费者的知情权和合法权益。并且监测政府规划发展的多区域组合的冷链物流体系,实现冷链物流体系的稳健运行。政府和媒体的关系应该是在相互制约、相互促进的机制下运行。媒体监管有效融入生鲜农产品电商的质量保障中,一方面可以节约政府的监管成本,另一方面可以规范政府行为。政府和媒体需协调双方力量实现对生鲜农产品电商的监管。

3.3 公众监管

2011年国务院食品办公室颁布了《关于建立食品安全有奖举报制度的指导意见》,要求在全国范围内制定并实行食品安全举报制度,鼓励消费者对存在食品安全问题的企业进行举报,构建有益于全社会食品安全健康发展的格局[15]。为何大家购买商品前喜欢浏览买家评价,因为同为消费者,他们的利益诉求相同,彼此间的信息信任基准高。生鲜农产品电商因其不具备实体店面,使得传统监管受到一定程度的阻碍。再加上因为信息不对称的客观因素,电商企业的违法成本低,为电商企业不诚信行为提供了便利。在本研究的框架下,公众通过浏览信息平台,当发现事实不符时将该情况向政府或媒体反映。政府建立的消费者电商投诉体系应尽快跟进消费者提供的信息,将溯查过程和结果第一时间发布在信息平台,对查处的电商企业信息进行公开。投诉应对体系的构建是为了尽可能的减少消费者的举报成本,让消费者举报投诉有路可寻,对于那些有重大举报贡献的公众,还应该予以奖励激励举措。尊重和鼓励公众参与农产品电商质量安全监管,由被动接受产品或服务的顾客,转变成为社会活动的主动监管体,使公众的监管力量更加彰显其广泛效力。

3.4 电商平台的监管

生鲜农产品电商平台需践行并提高电商企业的准入标准,加强实名认证、资格认证的质量等,从源头保障电商市场优良的发展基础。利用平台的便捷性,将每个电商企业的农产品产地、种植环境、物流等信息进行整合处理,发布至信息平台,接受其他三方的查询监管。加强对信息的筛选处理,第一时间对存在不诚信行为的电商企业实施处罚,并记录入档。规范评价体系,注重平台服务意识的提升。时刻关注行业发展状况和其他各方的信息交互,始终将信息服务传递快捷有效作为第一要务,保障消费者的食品安全作为重中之重。

4 讨论

生鲜农产品电商基于社会共治的框架下,政府、媒体、消费者和电商平台应各司其职,发挥作用。将优化的政府监管和汇集广泛力量的第三方监管相结合,将电商监管模式转变成为上下融合、社会共治模式。在社会共治模式下的生鲜农产品电商质量监管中,我国应尽快出台有关电商明晰完整的法律法规,推动多区域组合冷链物流建设,监管信息平台的信息发布,在规范电商行业发展、提高冷链物流效率的同时,确保生鲜农产品的质量安全。

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