"积极和平主义"下的日本ODA战略调整

任洁

（四川大学.南亚研究所）

摘 要：日本官方开发援助（Official Development Assistance，简称ODA政策）在二战后初期，为日本战后国际形象重塑、重返国际世界做出了巨大贡献。此后配合日本各个阶段的外交策略，不断进行调整，是日本数十年来各项外交战略的重要助力。自安倍政府上台以来，国际国内局势迫使安倍不断改革内政外交策略，"积极和平主义"应运而生。"积极和平主义"外交政策影响下，日本外务省就ODA的实施战略做出新的调整，本文将对"积极和平主义"下的日本ODA战略的新变化做出分析。

关键词：日本ODA战略；"积极和平主义"

日本官方开发援助政策（以下简称ODA）自诞生以来一直配合日本面临的变化的国际国内形势而不断变革，长期作为日本施展外交战略的重要工具。其目的在于“以经济手段换取政治利益”，对于弥补日本政治、军事能力的不足，有重大意义。日本的ODA发展经历了数个阶段，每一阶段皆有不同的战略目标，但各阶段都反应出经济援助与政治目标紧密结合的特点。

一.日本ODA各阶段的战略目标回顾

ODA是二战后西方发达国家为支援发展中国家经济发展而成立的开发援助委员会（Development Assistance Committee，简称DAC）提供的一种援助形式。是指，“发达国家官方机构（包括中央、地方政府及其执行机构）为促进发展中国家的经济发展水平和福利水平的提高向发展中国家或多边机构提供的赠款，或赠与成分不低于25%的优惠贷款。” 日本于1954年加入DAC，并逐渐发展为提供ODA援助的第一大国。尽管近年来，日本由于国内经济衰退，对外援助额度减少，造成ODA第一援助国地位不保，但仍在DAC国家中保持了较高的援助额度。

20世纪50年代到60年代是日本ODA发展的第一階段，这一时期，日本为挽救二战形成的侵略形象，外交目标在于重返国际社会，打开外交局面，促进国内经济复苏。因此，这一时期的ODA特点是：借援助名义“替代赔偿”，避免支付巨额战争赔款；援助资金与赔偿金相结合，借机打开和开拓受援国市场。20世纪60年代到70年代，是日本ODA发展的第二阶段，日本国内经济复苏，急需能源、原材料产地及商品销售市场，因此，这一阶段的日本致力于对受援国的“经济开发”。由于地缘及交通便利，东南亚和海湾地区成为日本ODA这一时期的重点援助区域。20世纪70年代至80年代，日本ODA政策也表现出强烈的政治意义及地区主义色彩，重点援助东亚国家及掌握着日本能源命脉的海湾国家。20世纪80年代末到21世纪初，冷战结束，日本经济繁荣发展，超越美国成为ODA援助第一大国，日本在外交上力图树立“国际大国”地位，ODA援助不再局限于东亚等与日本密切相关的地区，而是向全球范围扩展，着眼于全球性问题，如气候，环境，尤其注意将ODA政策与联合国相结合，营造国际大国形象。

20世纪90年代后，内政上，日本国内经济陷入长期低迷，政局动荡，频繁更换领导人；外交上，积极“入常”的计划失败；国际局势上，发展中国家国力提升，日本国际影响力下降，因此，日本不得不调整外交策略。这一时期的ODA政策呈明显的收缩态势，除继续巩固同原有援助国家的关系，重点目标在于遏制中国在东亚的影响力，积极加强与东盟国家关系。

2013年，安倍政府提出“积极和平主义”，ODA作为日本“经济外交”的重要手段，战略目标也相应调整。

二.“积极和平主义”下的ODA战略调整

日本于2003年，改革具有ODA指导意义的ODA宪章（ODACharter），将其更名为发展合作宪章（CooperationDevelopmentCharter）。强调当前日本发展面临更多挑战，国内经济长期低迷，因此将缩减援助资金总额，但要扩大援助合作内容，扩展援助层面，实现从重视援助总量到重视援助质量的转变。同时，鼓励私有资本、当地政府和NGO组织参与官方的开发援助行动。而日本在2013至2015年度“ODA白皮书”（即日本官方做出的ODA政策执行情况的年度总结报告）中，继续贯彻2003年提出的ODA新策略的同时，也提出一些新的指导意见。强调ODA的利用目标在于促进和平的国际环境，实现联合国提出的“千年发展计划”（即：减少饥饿和贫困，改善农村生计和人类健康，促进公平和社会可持续、环境可持续和经济可持续发展），为受援国提供实现可持续发展的必要资金。“发展合作宪章大纲承诺将达成一个“全日本”共同合作的计划，这一计划将包括：公众、私营企业、NGO组织、当地政府与学术机构”（The Development Cooperation Charter outlines a commitment to cooperation in an “All-Japan” approach including the public and private sectors， NGOs， local governments and academia.） 。

这一阶段，日本的ODA政策表现出新的特征：一是，援助贷款预算削减：此前，日本政府曾“于2009年决定扩大ODA援助至2万亿日元，向发展中国家提供220亿美元的贸易融资援助” ，并扩大面向亚洲的ODA援助预算，与日本GNP增长率下滑之势相背离。但在2013年“积极和平主义”提出之后，日本政府重新审视此前一度扩大的ODA预算，对其进行削减。这一转变的根源是日本国内经济的长期低迷，无力支撑庞大的ODA预算开支。

从图中可知，日本的ODA资金援助规模正在逐年下降。

二是，特定领域援助增加。文化、教育、可持续发展、防灾救灾等问题更受重视。“日本文化援助项目在1975年开始，到2014年，这一项目已经为总计1419个项目，提供6513.8万日元的援助金”（From the start of this scheme in FY 1975 to FY 2014， Japan's Cultural Grant Assistance has supported a total of 1，419 projects， disbursing 65，138 million yen.） 。2015年的ODA白皮书继续提倡增加文化领域专项资金，支持发展中国家的文化、高等教育发展和文化遗产保护。在紧急救灾援助方面，日本的援助金额、援助国家也持续增加。“2013年，日本派出8支救灾队伍，共参与16次海外救灾援助项目，发放价值约29800万美元的救灾物资。” “2014年，派出4支救援队伍，参与23件紧急援助案例，提供价值约31460万美元的救灾物质。”

三是，援助重心重新转向亚洲，尤其是东亚、南亚地区。日本实施ODA战略收缩，并将援助重点区域重新转向亚洲，有多方面的原因。国际政治形势的变化是最根本的。日本一方面经济发展速度下降，无法维持ODA的扩张和增长，另一方面，对中国迅速发展的经济实力产生严重的危机感。尤其是中国在“一路一带”战略提出之后，对亚洲丝路沿线国家的大力开发援助，迫使日本重新将援助的重点放在亚洲，尤其是中亚、南亚地区，以牵制中国在这些区域的发展，以经济手段实现对中国的“软遏制”。

四是，重视NGO组织的作用。日本外务省在国际合作和增强ODA影响力方面积极与NGO组织合作。“日本外务省与NGO组织在三个层面开展伙伴关系：一是为NGO组织提供援助金，二是为NGO组织创造更好的活动环境，三是与NGO组织开展定期对话”（The partnership between MOFA and NGOs exists on three levels“ funding assistance”； “creation of an enabling environment for NGOs”； and “dialogue.”） 除此之外，日本政府自2013年成立“日本平台基金”（Japan PlatformFund，简称JPF）募集民间援助资金，并吸收数十家NGO组织，为日本在海外的援助活动提供人道主义方面的服务。下图为2002年至2012年日本对NGO组织的援助金额趋势：

日本对NGO组织的援助在2013年继续增加。“2013财年，57个组织在这一合作框架下，援助了33个国家，实施106项援助项目。援助金额几乎是过去5年的两倍，达到60亿日元。”（In FY2013， 57 organizations utilized this framework to implement 106 projects in 33 countries。The scale of this financial assistance has almost doubled over the last five years and was approximately ￥6 billion in FY2013.）

三.日本ODA战略调整原因

“积极和平主义”提出之后，日本ODA战略调整的原因是多方面的：自日本实施ODA政策以来，ODA预算额度长期与日本GNP保持正相关。90年代末泡沫经济崩溃导致日本国内经济长期萧条，难以维持大量的对外开发援助。因此，自2002年起，日本政府逐步缩减ODA预算和实际支出。

新的ODA策略对亚洲受援国的文化、教育领域的重视，足见日本利用ODA这一经济外交工具推行“价值观外交”。而随着中国、印度等国的实力上升，日本在亚洲面临的国际竞争压力增强，也成为日本将援助重心向亚洲倾斜的重要原因。

日本外务省对NGO组织和民间交流的重视，一方面是由于财政困难，因此积极利用民间力量；二是利用NGO组织为海外开发提供人力资本和技术支持；三是通过民间文化援助和交流增加日本民众与当地受援国人民的相互了解，促进日本国民对ODA政策的理解和支持，平息国内的不满；四是利用NGO组织对环保、赈灾等“和平”领域的援助，为日本在当地的经济开发活动提供良好的舆论环境、赢得当地居民的支持。

总之，日本的ODA战略调整深刻体现了日本外交战略的变化。日本新的ODA战略也是有着深层次的经济与政治双重战略利益考虑的，符合以“确保日本安全繁荣”为目的的ODA发展总体战略。日本ODA战略未来的走向，则取决于日本经济能否恢复景气及日本政治外交将转向何处。

参考文献：

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[2]刘舸.日本ODA政策的发展阶段及其外交目标分析，日本问题研究，2006年第3期

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[5]张彤，《金融危机下的日本ODA战略分析》，日本学刊，2005年第9期

[6]日本外务省，What is Cultural Grant Assistance？，2015年8月

[7]日本外务省，Disbursements for Overseas Disaster Assistance， 2013

[8]日本外務省，Disbursements for Overseas Disaster Assistance， 2014

[9]日本外务省，Formulation of Consistent Development Cooperation