美国联邦信息公开制度之实证考察

陈宏光

（辽宁大学）

摘 要：当今世界是一个几近透明的世界，信息公开化浪潮随着科技的进步席卷而来。美国的信息公开制度是当今世界信息公开制度领域的领头羊。但是，政府的信息公开却使得行政机关冠以国家安全和保持社会稳定之名头而拒绝公开，积压大量申请报告。那么，回顾卸任不久的奥巴马政府，在他执政期间，美国的信息公开制度的实际实施究竟如何。

关键词：奥巴马；信息公开；评析

奥巴马政府信息公开政策由三部分内容构成：一是奥巴马总统本人发布的信息公开备忘录，二是时任总检察长的信息公开备忘录，三是奥巴马本人及有关官员发布的与信息公开有关的制度，如保密制度、加强特定领域信息披露的工作要求等。

一、奥巴马总统的信息公开备忘录

美国信息公开制度发展历程中，从约翰逊总统开始，有多位总统都发布过关于《信息自由法》的专题备忘录。奥巴马总统任内，国会没有对《信息自由法》进行修改。但是，奥巴马总统在上任之初的2009年，便立即发布了一份信息自由法专题备忘录。

第一，该备忘录重申了克林顿总统所首先倡导的一个理念，即以公开为前提假设，或者说以公开为原则。克林顿总统在1997年发布的专题备忘录中，首次出现了“最大限度公开”、“自由裁量公开”等概念，这些概念对于克林顿时代以前的行政机关而言，是不可接受的。但是，克林顿政府不仅大胆地提出了这一理念，而且通过多种有力举措推行这一理念，并取得了令人瞩目的成效。阶梯克林顿政府的布什政府，采取的是截然相反的信息公开政策，公开要求各行政机关采取最小限度的公开政策取向，“限制自由裁量公开”，“细致权衡信息公开可能对国家秘密、商业秘密和个人隐私带来的影响”，并要求司法部在诉讼中坚定支持各机关的不公开决定。从这一背景看，奥巴马总统对克林顿总统积极公开理念的重申，具有一定的意义。

第二，发展了克林顿总统的一个理念，即政府是公众的服务员。克林顿总统在信息公开工作中，提倡各行政机关像对待顾客一样对待信息公开申请人。奥巴马总统则进一步提出，在信息公开领域，要秉持“政府是公众的服务员”的理念。这一表述，比克林顿总统的表述更进了一步。

二、总检察长的专题备忘录

按照惯例，总统发布了关于《信息自由法》的专题备忘录之后，总检察长也要发布一份专题备忘录加以回应，就总统备忘录中的一些内容提出具体的要求。2009年1月21日奥巴马总统发布专题备忘录之后，3月19日，总检察长就发布了配套的专题备忘录。相比较于总统的专题备忘录，总检察长的专题备忘录内容更为具体，要求也更为明确。

从内容上看，总检察长专题备忘录最重要的内容在于其在一定程度上恢复了克林顿时期司法部应诉标准，即行政机关不能仅以不违法为由拒绝公开信息，而要在能够合理预见到公开将对法律所保护的利益造成伤害的情况下才能拒绝公开，即将司法部协助应诉的标准从“违法标准”提高到“损害标准”。

总检察长专题备忘录的另一项重要内容是对首席信息公开官所提出的额外要求。首席信息公开官这一职位在2007年修订《信息自由法》时北被设立，对首席信息公开官的工作内容提出了更加具体的要求，如保证其所在机关信息公开工作必要的人员和经费支持等。与此同时，总检察长专题备忘录也为首席信息公开官及具体工作人员开展工作提供了声援，要求各行政机关有关人员支持配合首席信息公开官的工作。

除以上兩方面的内容之外，总检查长专题备忘录其他内容都属于一般化的阐述。即使是对公开前提假设的解释，也仅仅是重申了《信息自由法》已有的规定，如部分公开的规定，并无新的内容。从布什政府到奥巴马政府，在信息公开方面有所进步。但是，从更长的历史跨度来看，无论是奥巴马的专题备忘录，还是总检察长的专题备忘录，都未能在克林顿政府所达到高度的基础上取得新的历史性进步。

三、其他有关信息公开的重要政策

奥巴马时期，有关信息公开的各项政策中，相对重要且对于美国联邦信息公开整体状况有一定影响的主要有两项：一是对保密制度的修改；二是出台了有关便利社会使用政府数据信息的行政命令。

（一）对保密制度的修改

从定密标准来看，新的保密制度基本延续了原有的内容，定密的四项标准与原有的规定完全一致。这四项定密标准分别是：（1）符合定密权限；（2）涉密信息属于美国政府；（3）符合规定的保密事项范围；（4）如果泄露对国家安全造成明确的损害。在保持这四项定密标准不变的同时，它增加了一个宣示性条款，即“如果对是否应当定密有疑问的，则做不定密处理。”

从定密权的分配来看，新的保密制度在一定程度上有所放宽。奥巴马政府基本延续了布什政府的定密分配格局，但是做了两处微调。一是对于第一类主体，删除了“履行行政职责时的”字样，改为“总统和副总统”，这对于副总统的定密权显然是一种拓宽。二是对于第二类主体，取消了在联邦登记簿上公告这一程序要件，即总统和副总统不需要在登记簿上公告就可以对各机关首长和其他官员授予定密权。取消这一程序限制，意味着定密权的授予更灵活，权力边界可能更宽泛。

（二）发布关于加强政府数据开放以促进商用化的行政命令

2013年5月9日，奥巴马总统签发了标题为《将公开和机器可读作为政府信息的默认状态》的行政命令。这是奥巴马政府在推进信息公开、通过信息公开促进相关行业发展的一个最主要政策措施。

行政命令指出，政府的公开透明促进了民主，提升了公共服务效率，促进了经济增长。让政府信息资源更加容易地获取和使用，能够帮助企业家、创新人士和科研人员进一步提升美国人的生活，并创造新的工作岗位。美国曾经在天气和地球定位系统信息的开放性利用取得过杰出成绩，基于政府免费提供的这类基础数据，企业开发出了无数的应用领域，如天气预报服务、全球定位服务、导航服务等。因此，为了进一步促进经济增长、提升人民生活品质、推动社会创新，有必要进一步加强政府信息的开放。

奥巴马政府期间的政府信息公开制度还是取得了一定程度的进步，这对于美国民主制度的发展，对于整个美国政府体制的构建都有重大的意义。

参考文献：

[1]后向东，《美国联邦信息公开制度研究》，中国法制出版社，2014年

[2]田青，论美国联邦政府信息公开制度，中国政法大学，2009年