以制度创新保障少数民族省区经济发展方式转变

（中央民族大学.经济学院北京100091）

摘要：创新是我国少数民族省区实现经济发展方式转变的重要机制，其中制度创新是实现经济可持续发展的重要保障。就实际情况来看，一方面要建立现代产权制度，另一方面基于少数民族省区有着丰富的自然资源，健全自然资源资产产权制度和用途管制制度将有利于这些地区发挥资源优势，加快经济发展。

关键词：少数民族省区；制度创新；现代产权制度；自然资源资产产权制度和用途管制制度

少数民族省区经济发展方式转变的实现机制是创新，其中制度创新是少数民族省区实现经济可持续发展的重要保障。少数民族省区转变经济发展方式，推进经济可持续发展，就要建立符合其要求的决策机制，其根本就是要创新制度。从经济学的角度来说，制度创新就是社会主体通过构建新的社会、政治、经济行为的规则，来保证社会经济发展目标的实现，或者说是以一种效益较高的制度代替过去效益较低的制度的过程。在任何社会形态中，各市场主体的经济活动都是在一定的制度基础和经济关系中发生和进行的，技术创新与应用、知识创新、组织创新、管理创新、产品创新、材料创新、市场创新等必须有相关制度的支持和约束。制度创新的支持使各项创新活动得以顺利实施，制度创新的约束使各项创新活动得以规范、有序、有效的运作，否则不利于创新的开展或导致创新的失败。制度创新不足、体制改革滞后是制约少数民族省区实现经济可持续发展的重要因素。实现制度和体制创新是少数民族省区推进经济可持续发展的内在要求。历史经验告诉我们：大凡适时、适度地进行制度创新的国家和地区， 制度创新所形成的良好环境和制度保障作用会大大加快这些国家和地区的经济发展速度，这在欠发达地区表现得尤为突出。因此，我们应高度重视制度创新，把制度创新放在实现经济可持续发展的重要地位加以研究和推进。

一、建立现代产权制度

产权制度是一种基础性的经济制度。现代产权理论认为，产权是一种由法律规定和实施的，由使用权、支配权、收益权等权能组成的排他性独占权，它包括物权、债权、股权和知识产权等各类财产权。建立现代产权制度，推进产权制度创新，是坚持和完善我国基本经济制度的内在要求，是建立和完善社会主义市场经济体制的重要内容，也是实现我国推进新型工业化的重要制度保障。

从传统的计划经济转变到社会主义市场经济体制，主要有两大变革，一是用市场取代计划在资源配置方面的基础性作用，二是用多元化的产权制度代替单一的产权制度。这两者相互联系、相互制约，市场能否取代计划，很大程度上就取决于产权制度改革的速度和程度。从我国区域经济发展和改革的现实看，哪个地区产权制度改革的快，哪个地区经济发展就好。我国东部地区在改革开放以来，采取了多种更适宜于本地区经济发展的具体产权制度，变原来的单一产权制度为目前的多元化产权制度，推动了市场经济的迅速发展和东部地区的率先崛起。而少数民族省区的产权制度改革无论是在宏观的所有制结构方面还是在微观的企业产权制度方面，都起步晚、进程慢，这就导致了少数民族省区市场化发育程度不高和经济发展方式落后。因此推进少数民族省区实现经济可持续发展，从制度创新的角度来讲首先就需要创新产权制度，而产权制度的创新又包括宏观层面的所有制结构创新和微观层面的企业产权制度创新。

宏观层面的所有制结构创新就是要在以公有制为主体的基础上大力发展非公有制经济，不断提高非公有制经济的发展水平。少数民族省区非公有制经济发展存在的主要问题：一是非公有制经济总体规模偏小。2004年少数民族省区私营企业工业总产值比2000年有了大幅度的提升，占GRP和工业总产值的份额分别上升了 4.19 个百分点和 7.99 个百分点。但是私营企业工业产值对GRP的贡献还是偏低，在少数民族省区工业总产值中所占的比重仍然很低，仅为 11.63%。1截至2004年底，少数民族省区的私营企业数、从业人员数、注册资金数分别占全国的 15.59%、16.56%、14.6%，分别是东部地区的 23.00%、25.58%、21.01%，户均注册资金约为122.82万元。这说明少数民族省区的私营企业主要以中小企业为主，也在一定程度上说明了它的非公有制经济规模偏小。2二是产业结构单一，组织结构规模化、规范化程度较低。从产业结构来看，个体、私营经济的产业结构以第三产业为主，且大部分还局限于小型加工、零售商业和饮食服务业，第二产业和第一产业较弱。3从行业分布看，非公有制经济主体最先进入投资少、见效快的服务业，其次是依托资源优势和廉价劳动力的产业。产业、产品结构单一化，抑制了西部民族地区非公有制经济的活力，同时也加剧了与东部地区发展相比质的差距。截止 2004 年底，个体工商户与私营企业户数的比例约为11.50∶1。该地区的个体工商户数比重远远高于私营企业的比重，这反映出该地区非公有制经济的规模化和规范化程度都较低。4因此，少数民族省区的所有制结构创新应当包括以下内容：一是要消除对非公有制经济的歧视，树立多种所有制经济公平竞争的观念。只有树立所有制地位上的平等观，少数民族省区的政府才能消除对国有经济的内生偏好和对非国有经济尤其是非公有制经济的歧视，才能够实现公有制与非公有制相互包容、相互促进、共同发展的局面，才能改变非公有制经济产业结构单一，组织结构规模化程度低的不利局面。二是要完善能够促进非公有制经济健康发展的相关立法。通过立法，确认非公有制经济在市场竞争中与公有制经济的平等地位。保护非公有制企业的知识产权和各项自主经营权，从而激发其创业经营、参与市场竞争的积极性，提高非公有制经济组织结构的规范化程度。三是要在融资方面为非公有制经济提供平等的制度。取消一切不利于非公有制经济在融资时的歧视性规定，改变国有商业银行提供贷款的所有制结构倾向，从而为非公有制经济总体规模的壮大提供有利条件。

就微观层面的企业产权制度创新来讲，关键是要按照“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的要求，建立现代企业产权制度。少数民族地省区公有制经济成分的比重较大，企业大多是资源型和重化工型国有企业。以青海省为例，青海大型国有工业企业的比重占整个工业的80%。截止到2003年底，全国民族自治地方国有及国有控股企业4720个，占企业总数的45%。5这些国有企业存在的主要问题包括：首先，国有股一股独大，产权过于单一化。在进行股份制改造的国企中，大多数都只有国家这个抽象的股东，就连一些拥有不少流通股的上市公司，用脚投票的股民不少，但用手投票的股东只有“国家的股权代表”一个。因此，股东大会有名无实。没有股东大会的制约，加上国企的用人又没有按照市场中公开、公正、公平、竞争、择优的原则，也没有通过职工代表大会的民主选举，通常是组织人事部门和政府主管部门在确定了董事长后，领导班子的其他成员均由董事长一人进行“组阁”，这自然无法在企业的组织结构中形成权力制衡的关系，现代企业制度中最基本特征——法人治理结构当然就难以形成。其次，国企负责人的权利和责任不对称，多数国企负责人有权利而无责任。在权力下放过程中，只给国企负责人下放“权”和“利”，却不给他们下放实质性的责任。在有关权力下放的政策文件及其法律文件中，给国有企业负责人的权力及其业绩回报的规定都是实实在在的，但如果国企亏了或破产了，他们该负什么责任，如何负责任，卻没有实质性的规定，这就造成了权利与责任的不对称。这使得国企负责人实际上处于有权有利而无责任的状况，为以权谋私的腐败行为提供了极为便利的条件。6因此，少数民族省区所建立的现代企业产权制度应当包括以下内容：一是要实现企业产权的多元化。从产权形成的利益机制上说，只有具有多元化的产权，才能建立真正规范的现代企业制度。在少数民族省区的国有企业改革方面，其中很重要的一项就是要改变其当前产权单一和股权“一股独大”的局面，可以将国有企业改变为国家、其他非国有企业法人、金融机构、境外投资者及职工、管理者等共同拥有产权的公司，从而促进国有资产的有效配置。二是要实现产权责任的明晰化。对国有企业的党组织领导权、所有权、法人财产权、企业决策权和经营管理权等都要做出明晰的界定，积极发挥权力制约的作用，防止出现内部监督失效，外部监督又不到位的局面。

二、健全自然资源资产产权制度和用途管制制度

自然资源具有极强的外部性和公共产品特性，通过行政手段进行自然资源用途管制不仅效率低下，甚至会加剧资源的过度开采和浪费使用，其主要原因是自然资源产权界定不清所产生的外部不经济。内化资源外部性和避免“公地悲剧”的关键是建立主体清晰、权责明确的资源产权制度。十八届三中全会首次提出要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，并重申划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制。依托丰富的自然资源，少数民族省区的产业结构中资源性工业占了很大的比重。资源的大规模开发和工业化的快速推进，在加快少数民族省区经济发展的同时，也对自然环境产生了不同程度的影响。如何实现经济、社会和环境的可持续发展，是少数民族省区工业化进程中急需研究的问题。而建立健全自然资源资产产权制度和用途管制制度正是解决这一问题的关键所在，具体而言这一制度应包括以下几点内容：

第一，明确所有权主体，划清权利边界，加快推进确权登记。产权是进行交换的基础，边界清晰的产权对于降低交易成本有着至关重要的作用。科斯定理指出，只要产权清晰，交易成本为零，通过市场机制就可以实现资源的有效配置。产权制度以自然资源所有权为基础，要通过立法强化产权界定，形成归属清晰、权责明确的自然产权体系，强化资源公有权实现，以公有产权为主体，发展多元化资源所有权体系。确权登记是自然资源产权制度的一个关键，是自然资源管理过程中的基础环节，也是十八届三中全会在生态文明建设中的一项重要改革。不同类别的自然资源的占有权、使用权、经营权、收益权通过确权登记发证的办法，明确自然资源的所有权归属，所有权证发放的同时也将自然资源合理利用和保护的责任具体到所有者，从而明确了自然资源使用和保护的权利与责任。

第二，发挥市场在自然资源配置中的决定性作用。十八届三中全会指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”目前，市场在环境资源配置中还谈不上决定性作用，资源分配和管理以政府行政管理为主导，但是行政管制所产生的问题已经显现，用市场经济手段保护生态环境空间依然很大。要摆脱行政干预的依赖，更多地使用市场经济手段，充分发挥市场— “看不见的手”的作用，建立起以自然资源产权市场为依托，以合理的自然资源价格为信号，以自然资源的供需均衡为目标的自然资源市场体系。同时要更好地发挥政府作用，统筹兼顾，通过平等合理的利益协调机制，综合运用法律、经济、技术、行政等必要手段，在保证市场有效竞争的同时，确保资源产权和资源权力的公平，防止产权配置的的两极分化，促进资源配置社会成员和地区间的公平发展。

第三，建立合理的价格形成机制。自然资源价格杠杆作用失灵的一个重要原因是价格形成和管制机制单一，受信息不对称、国家自然垄断等影响，自然资源价格偏低，难以反映真实的市场价值和自身的稀缺程度。自然资源的价格形成机制，必须以市场为核心，以市场作为自然资源配置的主要手段。对不涉及国家重大战略、安全的资源领域，引入市场竞争机制，逐步开放市场，让资源价格合理反应市场供求关。继续简政放权，减少政府对自然资源价格的干预和管控，进而充分发挥价格的引导作用，为确立生态服务市场交易制度、生态转移支付制度、生态补偿制度、环境污染责任保险等制度机制提供科学依据。自然资源价格的确定，不仅体现自然资源的经济价值，更要体现自然资源生态价值，主要是非经济成分的评估。从物质价值来看，价格形成需建立在市场供求变动的基础上； 从生态角度来看，价格形成必须考虑资源所能提供的生态产品的物质价值和自然价值。要建立价格监管、预警机制，防止由资源垄断，恶意套利造成市场价格剧烈波动。

第四，进一步加强政府监管。要进一步完善自然资源监管体制，自然生态空间的用途管制是按照自然资源的种类分散在各个部门的，由于山水林田湖是统一的自然系统，现行体制容易破坏生态本身的系统性。今后要由一个部门统一行使所有国土空间用途管制职责，建议成立自然资源资产监管委员会，负责指导监督自然资源资产的确权登记工作。按国家部署，开展对森林、草原、荒地、湿地等自然生态空间统一进行确权登记。要促进政府应向法治型政府和服务型转变，自然资源管理方式要由行政手段向法律、经济、技术相结合管理系统转变，自觉遵循经济规律和自然规律，完善自然资源管理中的环境经济政策，建立资源有偿使用制度和生态补偿机制。

三、结语

近40年的改革开放实践证明，改革开放的每个方面和每个阶段的突破都表现为一种制度创新。从某种意义上来说，改革开放的历史就是制度创新的历史，没有制度创新，就没有改革开放的巨大成功，就没有举世瞩目成就的取得。少数民族省区作為我国的后发展地区是改革的滞后地区，改革滞后使本地区失去改革的利益，给地区经济带来损失。因此，为了实现少数民族省区经济发展方式的转变，就要高举“以制度建设为中心”的大旗，从构建一套新的制度的角度去认识少数民族省区的经济可持续发展。

参考文献：

[1]中国区域经济统计年鉴2001.

[2]中国区域经济统计年鉴2005.

[3]葛忠兴.中国少数民族地区发展报告[M].北京：民族出版社，2005.

[4]黄璐.西部少数民族地区国有企业改革发展的思路[J].改革与战略，2007（8）.

[5]田晓波.西部民族地区非公有制经济发展的问题及对策[J].商场现代化，2009（3）.

作者简介：

尉巍（1990—）男，汉，安微淮北，中央民族大学经济学院2016级在读博士研究生，研究方向：西部大开发与民族地区经济发展战略研究。