县域开发区（园区）发展对策研究

刘国军

摘要：县域开发区（园区）是工业化的重要载体和城市化建设的重要依托，是各级政府发展地方经济的主要抓手。但在实际操作过程中，部分县域开发区（园区）由于初期定位不精准、产业特色不明显、环境承载力薄弱等因素，为后期发展遗留下不少病根。本文以贵州省盘北经济开发区为例，从其发展过程中存在的问题入手，就县域开发区（园区）初期建设发展做些对策探讨，以期为县域开发区（园区）发展提供有益参考。

关键词：县域开发区；贵州省盘北经济开发区

中图分类号：F127 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2017）009-0-02

一、贵州盘北经济开发区基本现状

贵州盘北经济开发区是一个以煤为基础的工业型开发区，成立4年多来，在“零”基础、一穷二白的情况下，坚持“立足煤、依托煤、超越煤、跳出煤”理念，以“贵州新型材料生态工业区及循环经济示范基地，西南地区重点能源化工生产集聚区”发展定位为引领，推进“一区四园多组团”建设，努力打造贵州省“五百亿级”新型工业园区，依托境内黔桂发电厂、黔桂天能焦化厂、盘北煤矸石电厂、盘北洗煤厂、松河煤业等一批国有大中型企业和44个地方煤矿及洗选企业，基本建成了柏果煤-电-化-材一体化循环经济产业园、洒基煤-电-材循环经济产业园。

（一）基础设施完善，承载能力增强

坚持“3年打基础、4年大提速”的发展思路，按照“北产南城东景西流”布局加快配套设施建设步伐，围绕规划抓配套，着力提升园区承载力。高起点、高标准、严要求编制开发区总规、产规、控规、规划环评、土地利用方案等，为园区建设提供重要遵循。累计投资30余亿元完成园区“一环四横四纵”路网建设，其中主干道53.3公里、白改黑道路5公里，供水管网58.3公里、排水管网102.5公里、通讯管网53.3公里、燃气管网60.2公里，架设电网2公里、迁改电网68公里，治理河道1.5公里。

（二）扶持政策全面，投资环境优越

制定《盘北经济开发区招商引资优惠政策实施办法》、《盘北经济开发区保护投资者合法权益管理办法》、《盘北经济开发区产业发展扶持基金管理办法》等政策；建立了“代办制”、“一事一议”等服务制度；努力在社会治安、权益保护、招商引资、产业支持、工作效能等方面下功夫，积极构建“亲商、安商、富商”的投资环境。

（三）招商效益显著，产业发展强劲

坚持领导带队招商、以商招商、会展招商、互联网+招商等，加大与“珠三角”、“长三角”等地交流，达成了江苏工业园、锂离子电池生产、高精度铜箔生产等一批重大项目投资合作意向。目前，累计开工建设项目51个，建成投产项目29个，在建22个，双源石膏粉厂成功在上海股权托管交易中心Q板挂牌，盘北煤焦化资源交易储备中心影响力进一步增强。

二、存在的主要问题

虽然县域开发区（园区）经过多年的发展取得较好成绩，对地方经济发展起到积极的作用，但发展中依然存在规模较小、服务功能不健全、享受国家优惠政策较少、招商引资吸引力不强，有的园区规划还有待逐步完善。

（一）体制机制不顺

主要是管理机构不健全、权责不匹配。一是体制不顺。县域开发区（园区）管委会一般属于市级人民政府的派出机构，领导班子成员一般由市委管理，具体事务委托当地县级政府管理，存在人事分开的情况。二是审批无权。开发区（园区）内设党政办、经济发展局、住建局、社会事务局等单位，但无相应的行政职权，对企业服务仅限于协调、代办等作用，具体办事机构还要依托县相关职能部门，使企业建设和生产中存在的问题难以及时解决。三是人员不专。管理人员大多是当地调配的干部，业务能力参差不齐，真正懂经济、懂规划、懂建设的专业人员少，经济类复合型、高素质招商队伍更是少之又少。

（二）项目用地困难

自新土地政策执行以来，“征地难”、“拆迁贵”、“供地不足”等在不同程度上成为开发区（园区）发展的瓶颈。一是土地开发模式滞后。大多数开发区（园区）主要是通过征用集体土地，完善基础设施如土地平整、给排水等按照“七通一平”或“九通一平”建设，然后通过招拍挂等方式出让给企业。这种土地开发模式已不适应园区可持续发展。二是土地审批难度大。在国家土地政策日趋收紧的宏观背景下，各开发区（园区）获得的“土地供给”指标很难满足园区建设和大项目入驻的现实需要。三是土地利用效率低。入驻开发区（园区）的企业多以中小企业主，普遍存在科技含量低、产品附加值低、投资强度低、土地产出率低等问题。四是土地价格机制不全。各开发区（园区）在土地利用政策方面各自为政，有的为了招揽项目投资，高额的土地资产以低价、零地价出让给企业使用，导致价格评估体系不健全。

（三）招商效益不高

招商引资存在形式单一、地域狹窄、队伍薄弱、主动性不足等问题。一是招商产业单一。关联度大、技术含量高的带动型项目偏少，除高精铜箔、锂电池外，其他项目产业带动能力较弱，产业链延伸空间狭窄。二是招商方式单一。主要采取领导带队招商、以商招商、会展招商、互联网+招商等，地域限于国内长三角、珠三角等地区，且缺乏专业化招商人员。三是招商服务单一。受体制机制制约，各种行政审批权在县直相关部门，园区仅限于服务代办等“原始阶段”，无法提供“准确、高效、便捷”的服务。

（四）产业带动不强

各开发区（园区）内普遍存在产业集群化程度低、企业间行业关联度小等情况，缺乏区域带动力强、产业链条延伸好，并在全国打得响的明星企业、龙头企业数量较少。开发区（园区）经济总量普遍偏小，还未发挥县域经济“主要增长极”的辐射带动作用。

（五）融资体制不畅

县域开发区（园区）正处于高速发展阶段，基础设施、标准化厂房及相关配套设施建设资金来源渠道单一，主要靠土地抵押从银行贷款和少量的财政扶持资金，融资形式偏于单一，没有充分利用民间借贷市场和社会闲散资金。入园区企业投产少、经济效益不佳，上缴税款少；土地出让价格偏低或者零地价，土地财政收入有限。入园企业投资主要靠自有资金，很难从银行贷到款，难以发挥金融财务杠杆效应，使企业错过很多发展商机。

三、发展对策

对于开发区（园区）而言，服务“企业”的特性更为具体和明显，要科学设计有效的服务、监管等机制和优惠政策，切实提高服务企业的办事效率。

（一）创新体制机制

坚持“谁招商、谁监管、谁收益”的原则，理顺开发区（园区）内管委会、投融资公司、本级政府、乡镇街道四者之间财权、事权、监管权的划分，建立科学的管理机制。一是优化管理体制。按照编制总量控制、职能优化整合、人员放开搞活的原则，允许管委会自主设置内设机构和人员配备，完善管委会机制，增强行政运行效率。二是优化机构职能。探索完善开发区管理机构与所在地政府协调互动机制，明确园区重点承担开发建设、经济发展等工作，社会事务由所在地政府承担。三是优化用人机制。坚持以环境聚人才、靠事业留人才、用制度促人才等措施完善用人机制，激发人员能进能出、收入能高能低、职务能升能降的活力；通过园区与乡镇间领导干部双向交叉任职、人员轮训、挂职锻炼等培育多能性人才；通过购买服务等方式与国内外招商队伍合作，提高招商引资的针对性。

（二）强化用地保障

坚持“控制总量、限制增量、盘活存量”的原则用好每一寸土地。一是坚持规划引领。按照园区规划与土地利用总体规划、城市总体规划“三规”合一，园区、城区、景区“三区”合一原则，科学规划布局园区。控制性详细规划按照基础设施、产业项目及服务配套设施各占“三分之一”的要求，合理布局产业发展区、管理服务区、商业服务区和居住生活区等。二是盘活存量土地。加大企业闲置土地的清查处置力度，建立园区企业退出机制，企业闲置土地超过1年的进行处罚，闲置2年以上的进行收回。对出让土地或划拨土地中设定的建筑密度、容积率、绿地率、投资强度、单位面积税收等事项进行核查，达不到相关要求的，按有关规定进行处罚或退出处置。三是控制增量用地。实行差别化用地政策，严格控制增量用地指标，优先安排重大招商引资和新型工业化项目用地指标，确保重点项目顺利落地。在符合规划、不改变原用途的前提下，鼓励支持工业用地依法适当增加容积率以提高土地利用率。规划建设多层标准厂房，倡导“立体发展”理念。

（三）优化投资环境

坚持“开发区的事开发区办”的原则，对涉及招商引资项目的县内审批事项，委托授权园区各职能部门集中、统一办理，提高项目审批的及时性和高效性。一是创新招商模式。创建专业化、市场化、国际化招商团队，探索聘请知名企业家作为园区经济顾问和法律顾问参与制定和实施招商引资工作，包括项目谋划、项目包装、潜在投资者分析跟进、项目洽谈、项目审批、项目建设期服务及企业后期服务等在内的全程式投资促进服务。二是提高入园标准。根据产业的集聚程度、投资强度、用地规模等制定多层次的准入标准。并以此为准入红线，跳出单个项目招商思维，倡导产业链招商。三是完善服务方式。树立开发区（园区）是地方经济发展“特区”的思想，本着“特事特办”的原则，提供高效、优质服务，只要投资者进入园区，就由专人提供全程优质服务，对重点项目实行分管领导跟踪负责制。成立企业权益保护机构，对侵犯企业合法权益的人和事，由企业权益保护机构监督有关部门依法依规、限期处理到位，全方位构筑“亲商、安商、富商”的投资环境。

（四）优化产业升级

开发区（园区）产业规划要与县域产业集群规划有机结起来，形成优势互补、协作共赢的良性互动机制，确保园区产业有扩张力，重点产品有竞争力，龙头企业有集聚力。一是实施“一区多园”发展战略。采取“一区多园，分工协作”的形式，把位置相距较近、结构雷同、功能相似、规模偏小园区，纳入一个园区管理。如盘县境内的三个园区（红果、盘北和盘南）可合并成“一区多园”，并申报国家级开发区或新区。按照“经济产业化、产业规模化、园区特色化”的原则，致力打造“区中园”、“园中园”，实现企业间资源相互配套，能量多级利用，物料闭合循环。二是提升产业集群发展。把产业基础好、技术含量高、带动能力强、发展潜力大、经济效益高的上游龙头企业项目作为招商引资引进和扶持的重点，着力打造全产业链条，加快聚集和扩张特色产业，提升产业关联度。通过技术改造和“攀高枝”，延伸产业链，提高产品附加值。如盘北开发区可依托黔桂煤-焦-电-化项目，围绕下游化工产品，策划、包装、引进30万吨煤焦油精深加工项目、15万吨粗苯精深加工项目等。三是扶持企业科技创新。建立健全政府投入为引领、企业投入为主体、社会参与为补充的多元化创新投入体系，发挥财政资金引导作用，落实国家科技投入政策。设立科技创新专项资金，采取补贴、奖励、贷款贴息等方式，支持创新平台建设、技术攻关、产学研合作、人才培养和创新奖励等。

（五）拓宽融资渠道

加强和完善园区的金融服务，认真分析园区信贷特点、需求状况和发展态势，探索金融支持园区建设的新路子，满足企业合理的资金需求和金融服务要求。一是探索融资模式多元化。通过平台公司发行企业债、公司債和项目收益债；对一些带有公益性的商业项目采取PPP模式融资。如盘北开发区锦绣盘北城市综合体和盘北汽车商贸广场项目采用PPP模式融资5.2亿；标准厂房项目发行项目收益债券融资8.5亿元。二是优化调整债务结构。建立“短、中、长”融资需求配比体系，根据园区建设周期和金融环境的变化作及时调整，提高资金的使用效率，降低融资成本。三是创新财政扶持模式。探索建立园区产业发展基金随财政收入同步增长的机制，运用资本注入、业务补助、增资奖励等多种手段，引导融资性担保机构更好地服务园区企业。四是完善金融服务机构。引入金融机构和专家，为入园企业提供金融、财务、咨询等服务。鼓励有实力的企业和个人设立小额信贷公司，解决园区企业短期借款需求；鼓励银行业、金融机构等探索和开办知识产权、排污权、应收账款、订单、仓单等抵押质押贷款。五是加强培育企业上市。加强上市辅导，支持有上市意愿、符合上市条件的企业在创业板上市，扩大融资范围和渠道，缓解企业资金压力。对成功发行公司债和企业债的非公有制企业，按发行额度给予一定的贴息补助。

参考文献：

[1]蒋星.昆明市工业园区管理体制创新的实证研究[J].中国商贸，2014（2）.

[2]赵永，新严婧.开发区、工业园区行政管理体制探索与研究——以河北省为例[J].经济视角，2012（12）.