三权分置视域下土地承包权有偿退出机制初探

秦梦圆

摘要：2016年，国务院出台的“三权分置”厘清了承包农户、新型经营主体双方在承包地上的权利，核心问题是保护农民的土地承包权。鼓励农民分阶段自愿有偿退出土地承包权，对土地经营的长远发展具有战略意义。本文从处置原则、立法机制、经济补偿、社保等方面提出实质性建议，以期为建构我国特色土地承包权退出机制有所裨益。

关键词：三权分置；土地承包权； 有偿退出；经营权

中图分类号：D922.3 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2017）009-0-01

一、退出的必要性

1.三权分置的政策利好

在“三权分置”背景下，土地所有权归集体所有，承包权归农户所有，经营权归经营主体所有，着重保护农户的土地承包权。事实上，现行土地承包关系普遍将于2030年或2033年到期，理清三权关系，增强了农地流动性，也让土地承包权逐步退出看到了希望。

2.土地利用的现实需求

土地承包权的有偿退出以进城农民为主要对象，这部分群体在城镇有稳定的职业或经济来源和稳定住所，其拥有的土地撂荒严重，及时“变现”，可以使其带着财富进城。让市场配置土地资源，既能实现规模经营，也能保障农户的财产利益，最大程度激发已荒地的经济价值，促进农地保障功能与财产属性相结合。

实践证明，建立农地承包权有偿退出机制，更符合土地经济发展的长远利益。因为，如果只是短期流转，流转关系不稳定，一方面农民时刻担心承包方违约，加重后期土地修复成本；另一方面，承包方顾虑前期投资负担过高，难以取得预期回报收益，投资承包的积极性受到抑制。

二、创新退出机制

為增加土地退出的可行性，笔者提出了具有针对性的解决对策，旨在让更多有条件的农民退出土地承包权，提高农村土地使用效率，推进新型城市化进程。

1.处置原则：尊重农民意愿

坚持依法自愿有偿的原则，严格保护承包权，维护农民合法权益，发挥其主动性和创造性，不论是完全退出，仅流转经营权，还是保留其全部权利、自主经营，都由农民自愿申请，集体投票或签字，不得违背承包农户的意愿。

各级政府、村集体都不得强迫进城农民退出“三权”，要在尊重农民意愿的前提下开展试点。其中，山地村荒弃土地退出可通过直接经济补偿的方式，城镇周边可通过退出土地承包权作为农民进城落户的条件，或允许农民将土地作为资本入股合作社，保护农民实质权益。

2.循序渐进：先流转再退出

土地是农民安身立命之本，考虑到农民的恋土情节及家园依赖心理，退出是一个漫长的过程，农地制度改革具有长期性和复杂性。退地门槛更高，退地者须有稳定、可靠的居所与收入来源。要尊重农民的选择，就必须遵循循序渐进的原则， 从帮助农民流转土地经营权做起，同时逐步推进承包权的退出。流转向退出的转变，要由点及面开展，审慎稳妥推进，同时“因地制宜”，充分考虑各地土地状况和经济社会发展差异，鼓励进行符合自身的实践探索和制度创新。

3.能动立法：消除制度障碍

政策方面，实行“三权分置”是农村土地制度变革的创举，实践方面，试点地区开展土地承包权有偿退出、土地经营权抵押贷款、土地经营权入股农业产业化经营等已取得一定成效，总结形成可推广、可借鉴的做法和经验，政策先行，在此基础上完善法律制度。

然而法律规定却滞后于政策规定，因此要加快农村土地承包法等立法修订工作，密切关注集体经济组织、家庭农场发展等法律问题，及时制定健全农村土地承包权退出的具体办法，明确退出在法律上的正当性和法律效力，消除制度障碍。村集体要帮助农民审核退出协议，保证农民利益，减少法律纠纷。

4.榜样带动：宣传成功案例

根据社会心理学和经济学理论，当一个理性经济人对公用品有两个选择时，往往会倾向于多数人选择的那一方，即从众心理。乡镇政府、村委会可以通过宣传前期试点流转、退出，增加农民财产性收入的成功案例，合理运用农民的从众心理，积极引导有条件、有意愿的农民先行退出承包经营权，吸引更多农民随之退出，带动普通农户分享农业规模经营收益。

同时，应积极鼓励农户以土地入股的形式组建农业合作社，自主经营，自享收益。各村可以充分利用自然优势，挖掘人文资源，尝试创建示范家庭农场、农民专业合作社示范社、农业产业化示范基地、果蔬采摘示范园等，培育新型经营主体。

5.经济补偿：加大财政扶持

设计合理的土地退出经济补偿机制是实现土地承包权顺畅退出的核心。针对退出补偿金筹措难的问题，很多学者提出以土地经营权抵押贷款的融资方式，笔者认为，这种短期捆绑不是长久之计。

一方面，政府部门、农业信用社可以设计针对土地承包权的专项退出基金或贷款，建立补偿周转资金池，对通过金融机构融资的村集体给予贷款贴息贴费支持，帮助其解决“赎金”的筹措问题。另一方面，政府可以设立针对承包方的小额信用贷款、补贴政策或专项资金，完善新型经营主体财政、信贷保险、用地、项目扶持等政策，减轻承包大户的经济压力，降低其经营风险。

6.社保随身：减少后顾之忧

土地通常是进城务工农民群体失业收入无保障的最后依赖，失地农民虽然能获得一定的退出补偿，但仍面临失业、社会保障、制度法律等风险。因此，构建土地承包经营权退出风险控制机制，防范农民的退地风险必不可少。

政府可以试点推行以退出土地换城市社保政策，用完善的社会保障制度给农民一颗“定心丸”，确保农民退地进城生活后都能和城市居民一样，享受最低生活补贴、失业保险等社会基本保障，减少其后顾之忧，促进农村转移人口市民化。

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