“多速欧洲”：欧洲一体化进程的继续

为继续推进欧洲一体化而对旧概念进行“新包装”

张敏：

在经历了一次又一次的挫折、冲击和停滞之后，欧盟现在已经很难对未来持有乐观的判断了。之前的欧洲一体化进程有着明确的目标，就是要先进行经济一体化，然后再推进政治一体化，最终实现所谓的“欧洲合众国”。欧盟曾经是很多区域一体化组织的“榜样”，如欧亚联盟、东盟等都参照了欧盟的做法。但现在欧盟所进行的调整，可以说已经基本放弃了原先的“雄心”，而把每一步都进行得非常务实。

应该讲，欧洲一体化未来的蓝图是很难描绘、很难确定的。欧盟现在已经达到了经济一体化的中级阶段，很难说在欧盟达到了经济高度一体化的阶段后，欧盟会继续推进政治一体化、成员国会不断让渡更多的主权。我们的思维想法应该更加开放一些，民族国家能不能真的让渡政治主权，这个话题要探讨很长时间。不是说某几个人、某几个国家有意愿，有几个大国推动，它就能实现。欧洲一体化的历史恰恰显示，其向一体化迈进的每一步都非常困难，一旦涉及重大政治权力、外交权限的时候，这些成员国是很难让步的。但不管未来欧盟怎么样，在目前这个反思与决定前路的阶段，欧盟的超国家机器在很长一段时间内都将面临受到削弱的状况。如果说某些成员国的能力或者地位过于膨胀，那欧盟机构与这些成员国的关系该如何处理，成员国之间在欧盟内的关系又该如何处理，解决这些问题需要一个漫长的过程。

但欧洲一体化进程还将继续，这是毫无疑问的。而且欧洲一体化作为一种发展共识在欧洲精英和民众的心目中早已根深蒂固。以西班牙为例。可以说，西班牙去年的选举一波三折，经过两次选举之后，现在还是人民党上台。但无论是人民党还是工人社会党上台，它们在欧洲一体化这个问题上没有任何差别，都是非常坚定地支持。现在西班牙还有一个新的政党叫“我们能党”，它的标签是带有民粹性质的极左政党。但就是这个政党，在对欧洲一体化的支持方面也是非常坚定的。西班牙民众也是如此。一些地区，比如加泰罗尼亚和巴斯克，虽然对西班牙这个国家并不认同，总想分离出去，但它们对欧盟认同的程度却非常高，加泰罗尼亚地区多次提出希望成为欧盟一个独立地区存在。

“多速欧洲”很可能只是为了继续推进欧洲一体化而对旧概念采取的“新包装”。过去那么多年，总体来说欧洲一体化是走得太快，而不是没有作为。从关税同盟开始，到欧洲单一市场，再到欧元区的形成，推进的速度还是非常快的。要知道，当时建统一大市场的时候也有很多不同声音，认为欧洲不可能实现资本、商品、人员、劳务的自由流动，但后来可以看到，其实现程度还是非常高的。虽然2004年中东欧国家加入之后，确实产生了不少麻烦，但正如金玲、朱晓中两位老师所分析的，“多速欧洲”现在被提出来很可能是一种策略性的工具。英国退欧之后，欧盟的预算缩减了不少，团结基金的受益国、尤其是中东欧国家获得的数额也会相应减少。那么在这种情况下，这些经济利益受到损害的国家是很难配合欧洲一体化的进一步行动的，比如资本市场一体化、银行业联盟等。所以这时候提出来“多速欧洲”，其实是为了在欧盟整体力量受到巨大削弱的情况下，给欧盟内有条件的国家创造继续推进一体化的机会。

最后，有关欧洲一体化，人们绝对不能忽视的就是它在战略上的考虑，一体化的初衷是为了避免欧洲分裂、避免战争——这恰恰是年轻的一代或者说是新加入欧盟的国家没有深刻认识到的。容克在今年3月25日纪念《罗马条约》签署60周年而举行的欧盟特别峰会上，以及其他几个重要场合都重申欧洲之所以会出现一体化进程就是为了避免战争，他还强调，欧洲这么多年来的和平环境也是拜一体化进程所赐。容克的一系列表态都是希望能够重新达成共识来提高欧洲的凝聚力。

地緣政治因素是欧盟扩大的第一考量

朱晓中：

我始终认为，欧洲联盟的扩大问题不仅仅是经济问题，而更多的是地缘政治问题，所以人们不能仅仅以经济的眼光来看待它。以美国为首的西方，一直把欧盟的扩大作为围剿俄罗斯的有力工具。比如说，德国之所以启动“柏林进程”，其首要目标之一就是抵消俄罗斯在西巴尔干地区日趋增长的影响力，这是默克尔曾经亲口说的。从这里就可以看出，欧盟的扩大绝对不仅仅是一个经济问题，欧洲联盟也不会仅以经济眼光来看待自己的扩容问题。

冷战结束后，欧洲人获得了通过和平、非武力的方式统一欧洲的千载难逢的机会，他们是绝对不会放过这个机会的。就算欧盟一再强调没有意愿继续扩张，或者它主观上真的没有扩张的意愿，其扩张的步伐也不会停止。以保加利亚和罗马尼亚这两个国家为例，它们在没有达标的情况下就被欧盟接纳了，原因就在于科索沃战争期间，这两个国家为联军提供了后勤支持。也正是因为此，美国成为了说客，到欧盟游说。最后欧盟不惜让“欧洲病人”们先进来，然后再给它们开一个“特别诊所”。所以说，地缘政治很可能是欧盟扩大的第一考量。

俄罗斯在欧洲的影响力还是非常大的，自普京第二任期以来尤其如此。普京对中东欧的政策，尤其是对西巴尔干地区的政策，取得了空前的成功。比如今年3月，欧盟就破例批准了俄罗斯在欧洲的两个大项目，一个是在匈牙利的核电站项目，另一个是北溪2号天然气管道项目。尤其是后者，俄罗斯通过把乌克兰和波兰排除在俄对欧能源供给之外的方式，达到了拉拢德、意、法、奥这些国家的目的。俄罗斯给欧洲提供了非常重要的公共产品，那就是能源。在可预见的未来，欧盟所谓的能源多元化根本不可能搞得起来，北海布伦特、阿尔及利亚的能源产量都不可能在短期内大幅提高，美国的液化天然气又太贵。今天的欧洲人根本无法想象没有俄罗斯的天然气他们的生活怎么过。可以说，虽然受到多重制裁，今天的俄罗斯在欧洲的经济根基比起2000年来说要扎得深的多。俄罗斯与欧洲的互动，事实上已经把欧洲联盟至少在能源领域分成了若干组，这就使得欧盟在一些事关欧俄关系问题上难以取得一致意见。

在以上背景下，我认为欧盟在未来还存在扩大的可能。比如，欧盟当前就正努力在西巴尔干地区抵消俄罗斯的影响力。“多速欧洲”恰恰为欧盟的进一步扩大提供了可能性。假如日后如果真的有一个“多速欧洲”的标准化体系出台，那么对即将加入国家的标准会相应降低。从克罗地亚加入欧盟的进程可以看出，现在欧盟对准备入盟国家的标准谈判是从最困难的部分开始的，也是欧盟认为最应该严格把关的环节——法律。但如果采取类似和瑞士、挪威合作的方式处理一些国家的入盟问题，比如先在某几个领域进行合作，那么加入欧盟可能会变得更加容易。

避免把“多速欧洲”视为欧盟未来发展的排他性战略方向

金玲：

今天，“多速欧洲”已经在实际上越来越多地变成了欧盟国家解决实际问题的实践。以欧洲大国德国为例，过去德国非常强调欧盟应该团结一致，28国共同前行。但债务危机以及后来的难民危机已经深刻地重新塑造了德国的欧洲政策。从财政契约到难民协定——难民的分配方案，德国都在欧盟的整体框架之外行事。例如，在应对难民危机中，德国就找了一些和自己观点相近的欧洲国家，共同寻求与第三方——包括土耳其以及一些非洲国家合作应对。这其中的运作模式就是“多速”在对外政策领域内的实践，因为此前欧盟内部并没有就其达成一致。当然人们也可以从另外的角度去解读，说这是德国领导力的体现。中东欧国家毫无疑问没有参与德国的难民政策，那么问题就来了：究竟是中东欧国家的拒不妥协让德国不得不另辟蹊径，还是德国“单干”的趋势加强了中东欧国家保护自己在一体化中既得利益的认知呢？现在看来，这两种趋势有着相互加强，乃至互为恶性循环的螺旋性关系。这其实解释了当存在不可弥合的价值和利益分歧是“多速欧洲”的内在推动力。另外一个欧洲大国法国也在经历着类似的外交政策转向，因为主张退欧的玛丽娜·勒庞即便在大选中落败，她的疑欧主张也将继续在法国的欧洲战略选择中发挥影响，毕竟其代表着超过20%的民意。

除了特定成员国的政策转向之外，次区域化实际上也已经成为当今欧盟内部国际政治的一种现实。债务危机以后，欧洲出现了次区域化的趋势。德国和北欧国家出现了经济的趋同和理念的相近，形成了第一个大集团；中东欧国家原来就有“维谢格拉德集团”；南欧方面，法国原先对南欧国家领导人峰会持抗拒态度，但现在也变得很积极了。次区域化合作趋势其实也是多速欧洲所需要的“意愿联盟”的基础。当然，这种次区域集团彼此之间也不会是互相排斥和僵化的，比如在防务政策领域，德国和东欧国家毫无疑问不存在太多的分歧。未来的欧盟，很可能在财政、经济、政治、防务等各个领域都形成非常复杂、互相交织的组合。这毫无疑问不利于保持欧盟内部的凝聚力。

因此，我特别能理解为什么今天人们普遍把“多速欧洲”看成是欧洲一体化的一种倒退。因为过去的一体化模式都有一个引领性的团体先搞某种模式，以求产生吸引性的力量，最终的目标是将所有的成员国都纳入到统一的机制之内。过去，各界评价欧洲一体化都认为“超国家性”越多越好，但未来，“多速欧洲”下的合作肯定会以成员国政府间的互动为主。

但我们依旧要认识到，虽然欧洲一体化今天确实遭遇了很大的困境，但其整体仍然是继续向前推进的。“多速欧洲”提出的目的，是为了在现有的、程度非常之高的合作基础上，进一步开拓欧洲一体化的新空间和新的可能性。欧洲大国在讲“多速”的时候，从来都是说首先要保证当前的成果，这是一个基础。它们要搞“多速”是要继续向前，不愿意跟着走的国家可以维持现状。说“多速欧洲”是分化欧洲，是欧洲一体化的倒退，有一点言过其实了。欧洲一体化已经有了60年的历史，形成了庞大的机体，发展到今天已经成为国际政治中的重要行为体，欧洲人会心甘情愿地把它抛弃吗？欧洲民众是不会答应的。

在欧洲一体化继续前行的方向和动力方面，我们也要避免陷入思维单一化的陷阱。审视欧洲一体化的历史，最初启动一体化时设计意图可能是战略的、和平的工程，是建立在政治意愿基础之上的，是为了消除战争的风险。在推进一体化的进程中，又发现合作能给各方带来收益，利益的趋同又成了根本的推动力。在合作的过程中，一个领域的合作又会推动另一个领域的合作，即发生所谓的外溢效应。所有这些因素共同作用促成了今日欧洲一体化的大厦。因此，今天理解“多速欧洲”到底是聚合效应还是离散效应，完全取决于各方合作的意愿和能力，如果合作成功，就能产生功能外溢效应，加大吸引力，推动一体化深化；反之，就可能加剧分裂的风险。

因此，日后欧洲一体化的途径不一定只有“多速欧洲”一条。比如，核心主权让渡的问题难度是很大，但是如果利益足够大的时候，不管相关方面愿意不愿意，主权让渡都会成为现实。去年在难民危机发酵的背景下，为了加强边境控制，欧盟把边境和海岸卫隊统一协调的事情搞定了，这在过去是不可想象的。包括债务危机期间出现的一些新机制，虽然说欧盟还没有一套共同财政机制，但至少建立了很多应对危机的机制，并把更多的权能转移到了欧盟超国家机构层面。虽然今天再把更多权能转移到欧盟层面的难度很大，但不代表不可能。因为在已有的框架、共同的利益驱动下，还可能会产生制度性的外溢效应。尤其是在人们不注意的领域，权能向欧盟层面的转移还在进行着。就算没有共同立法一下子实现质的飞跃，欧洲一体化继续深入发展的进程仍在继续，其推动力仍然存在。我们一定要避免把“多速欧洲”视为欧盟未来发展的排他性战略方向。

“多速欧洲”下的中国与欧洲

朱晓中：

假如“多速欧洲”真能成立的话，作为中国人，我们不要认为欧盟好像要往坏处走。现在有一种唱衰欧洲的调子，这对中国非常不好。我们应该以相对平和的心态去看待一个跟中国关系如此密切的事物。当前欧洲所出现的“差异性一体化”或者叫“多速一体化”，归根结底是一种政治现象、政治现实，它更多是中性的。而且一体化也不一定是越大、越高级就越好，关键是要能解决实际问题。假如我们过去说越来越高级的一体化是欧盟给外部世界的印象的话，那么“多速欧洲”依然是欧盟在今天这种状态下展示给外部的印象，欧盟除了“高级”之外也还有多速性的东西去解决实际的问题。一体化应该是越务实、越能够使所有参与者共赢才越好，在这个目标基础之上，方式可以是多样性的。如果我们以这样一种方式看待“多速欧洲”，心态就能非常平和。

金玲：

今天的中国在处理对欧关系时，一定要更多地注意做好事前的功课。比如中国一直强调对欧外交要抓住欧洲大国。现在欧洲大国的政策正处于剧烈的转型之中，其中最重要的欧洲大国德国外交政策的变化非常明显。德国现在的压力非常之大，它不但要继续担起推动欧洲一体化向前进的重担，还要维持欧盟的团结。德国肯定不希望别的国家认为中国在通过德国来“分裂欧洲”。

如果“多速欧洲”真的成了正式的、有规则体系支撑的东西，那么未来中国在处理对欧合作时，就会面临着该找谁合作的问题。因为在“多速”的逻辑下，以欧盟为大框架会形成多种多样的力量组合。中国要推进合作，就必须明晰其合作所处的具体领域，这样才能抓住撬动这种合作所需的关键点。在这方面一定要先做好相关的国别研究、区域研究，搞清楚当地具体的制度交织是什么样的，如此才能做到有的放矢。

与此同时，中国也一定要避免被各方认为其对欧合作的目的是为了“分裂欧洲”。老实说，这是非常难以平衡的。比如说中国在欧洲力推的次区域合作，现在的主要着力点是中东欧的“16+1合作”，未来南欧、北欧都要跟进。很多欧洲人会认为中国试图通过这种合作方式把欧洲分裂为各种条条块块。我们需要利用欧洲当前次区域分化的现实，表明推动中国与欧洲次区域合作只是为了更有效地推动中欧关系，以消除欧盟的战略顾虑。