土地发展权与土地增值收益分配

潘长青

[摘要]近年来，土地改革的深化发展其中最重要的一点就是土地的增值收益分配制度，土地的增值收益主要作用在农民、开发商与政府之间，其中农民的收益最少。而土地的发展权是保障农民利益和财产的重要权利。以土地的发展权作为发展主线层层协调的制度模式建立好农民、开发商、政府三者之间的关系，解决好土地增值收益分配的问题才能惠及农民，更好更快地推进国家城镇化的发展。

[关键词]土地发展权；增值收益；制度规范

[DOI]1013939/jcnkizgsc201714273

1土地发展权理论

土地发展权最初在英国是为了解决人口过多的城镇化所提出来的，随后很多国家都开始实施，在对解决城镇人口密集和保护环境污染方面取得了巨大的成效，是一种可以对土地所有权进行分割并且可以被单独处置的土地权益。在土地发展权中土地的拥有者可以对自己所拥有的土地进行支配使用，同时，土地的使用者也可以对土地进行支使用。土地发展权的性质有很大的不同，所以可以将其分为两种：一种是农民发展权，另一种是市地发展权。农民发展权是指农民自己的土地可以自己进行种植分配利用，当然在政府对土地建设和发展过程中需要征地时可以征收农民的土地，但是征收过程中农民所丧失的土地政府应当按照其他用地的机会对农民进行补偿。市地发展权是为了解决城市中因为用地布局所导致的建设不均衡经济差异显著，人民收入的差异过大等问题。[1]从我国土地改革到现在，在土地公有制的大背景下，农民可以对土地拥有承包经营权但是土地的所有权归国家所有，所以土地增值收益在国家、农民、开发商之间协调发展，既要确定土地的所有者的主体地位，也要保障对土地进行使用者的财产，这样才能对土地所有者与使用者的土地增值收益进行有效的分配。

2土地增值收益分配

21政府规范型分配

政府规范的土地增值收益分配是根据社会多种不同的地区状况以下发文件的形式存在文件当中的一种制度。可以将其概括为两种制度模式。

211地区福利模式

地区福利模式的文件主要针对的是城镇或地区经济发展水平较高的区域，因为这些地区人们的经济水平文化建设都达到很高的水准政府不需要针对性地对这些地区进行管理，只要宏观地注重这些地区的增值收益的二次分配就好，有助于提高社区福利、人民的医疗保障作用。

212强化补偿模式

从改革开放以来，城镇化的水平在不断地提高，但政府一直以来所采取的对增值收益的分配都是以低成本为主，这导致农民被征用的土地所得到的补偿较少，这很大程度对农民在城镇化收益的权力上产生不良的影响。国家认识到这种模式所导致的不合理性也日益显著。因此，国家及各地区政府针对这一现象有针对性地提出对土地增值收益的分配制度的调整即：在农民土地被征用的情况下提高土地使用者的补偿标准使农民的土地增值收益合理化、公平性；对被征用的土地农民建立一套完整的合理的社会保障制度。[2]

22自发性成型

221实物返还模式

实物返还模式的具体措施是在土地被征收利用后根据所利用的类别比如居民楼或者商铺等形式对农民进行一定的补偿，是一种以实物的形式与农民进行分享的一种模式，[3]主要通过在被征收时征用土地的人与农民进行协商制定相关的合同，根据农民被征收的土地折合成一定的价格再以所建设的楼房或者商铺对农民进行补偿，保障农民的土地的增益权。

222集体收益模式

集体收益是一种长效的收益分配模式。在政府对将要征收利用土地时通过与个人或者村集体商议在土地让出后政府利用土地所得到的收益中一定的比例归村集体所有，但收益的比例大部分归用地主体拥有。

223自主经营模式

自主经营的模式主要出现在我国一些经济比较发达的地区，这些地区的经济水平、城镇化水平发展较快，人们的土地意识都很强，土地的利用主要在市场经济上。农民集体参与将土地非农化对土地进行商业化利用，地方政府针对这一现象认许并制定一定的规范性文件以保障农民土地在集体经营模式下的增值收益。

3增值收益制度存在的问题及原因

目前在我国所实行的土地增值收益分配制度还存在着一定的不足其主要原因是因为针对整体的政策制度不完善；地方政府在土地增值收益政策的实施上所达到的效果不佳；农民对土地利分配的参加方式单一不广泛，这对我国城镇化的推进形成了阻碍，对农民分享现代化的成果不能给予一定的保障。

31政策规范零散化

政府对土地增值收益规范太过于零散导致目标不容易实现，相关方面对农民的指导性不强，所制定的制度不能得到全面的实施，导致各地方政府土地管理部门也很难形成有效的管理规范，致使土地增值收益制度存在一定的缺陷不能有效地保障农民在土地增值收益当中的合法权利。

32政策制定过于原则缺乏可操作性

在对土地增值收益的制度上政府缺少对这一方面相关的针对性的法律规范，已经制定的法律规定当中对土地增值收益又过于原则，细节部分所形成的针对性不够具体，不能有效地进行实施。

33区域分配不均衡

随着经济的发展很多地区的经济差异日益扩大很难形成统一的规范导致不同区域的农民的土地利益获取的差异也相对较大。从宏观上看，在我国经济相对发达的地区与相对落后的地区土地的交易金额差异很大，经济发达地区的居民在城镇发展的过程当中可以更好地得到对城市化变化所导致的增值收益。那么在经济相对不發达的地区存在着不同地块的价格差异较大，不同用地的类别形成不同的出让价格而且差异较大，对农民的土地增值收益分配很不公平。

34制度规范与实践规范相背离

在土地增值收益的分配上很多地方的利益主体都在政府规范的原有的政策制度上加上隐形的政策以确保利益主体获取更大的利益，农民所获取的利益都是二次分配，农民并不是土地直接利益分配的参与者，这导致农民在城镇化发展过程中很难得到极差收益，分享城镇化收益的果实。

4结论

在城镇化发展过程当中应以农民土地的发展权作为主要方向，以国家进行宏观调控各地区政府作为保障，市场经济作为根本。从形式上保障政策的独立性改变国家政策规范的零散化改变制度的环境，调整地方政府的分配制度，让农民充分地分享土地的发展权益，对土地的利用转型上让人民能够参与到第一级分配当中作为与政府或者收益者平等的主体部分共同分享社会化的果实，调动农民的积极性，尊重农民并积极对农民进行引导使农民可以自主地形成自主经营等模式的市场。[4]同时也要保障农民拥有与城市相同的社保养老政策从根本上对农民的合法权益进行维护，缩小地区之间的差异显著性维护增值收益的公平性、公正性。

参考文献：

[1]钱凤魁基于发展权理论的土地增值收益分配研究[J].现代城市研究，2015（6）

[2]朱一中，曹裕农地非农化过程中的土地增值收益分配研究基于土地发展权的视角[J].经济地理，2012（10）

[3]李洁媚，邹谢华基于农地发展权对土地增值收益分配多元模式的构建[J].湖北经济学院学报：人文社会科学版，2016（3）

[4]朱培新，唐鹤农地征收与供应中的土地增值收益分配机制创新[J].南京农业大学学报：社会科学版，2013（1）