异地搬迁扶贫成效及问题分析

陆铈凡+苏青帝+姜润杰+谢玉梅

[摘要]国家“十三五”发展规划纲要明确指出，到2020年实现贫困县的全部摘帽，实现全面建成小康社会。脱贫攻坚工作已经进入了“深水区”，最后阶段的脱贫工作也是一块最难啃的“硬骨头”。异地搬迁扶贫让生活在高寒区、深山区的贫困户走出来，实现生存环境的改善和生活质量的提高。按照“搬得下、稳得住、富得起”的总体要求，坚持“政府引导、农民主体、市场运作”的原则，文章以安徽省金寨县为例，探讨异地搬迁取得的成效及其存在的问题，并给出相应的政策建议。

[关键词]异地搬迁；精准扶贫；金寨县

[DOI]1013939/jcnkizgsc201714176

1异地搬迁扶贫背景

11异地搬迁的政策背景

为了贯彻落实党中央、国务院 《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，金寨县政府全力实施“3115”脱贫计划，目标任务之一为实现“两不愁、三保障、一高于、一接近”，即稳步实现不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障，实现贫困人口人均可支配收入增长幅度高于全省平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全省平均水平，其中“异地搬迁脱贫”为实现精准扶贫的十大举措之一。

12国家资金支持

从2001年开始，国家发展改革委安排专项资金，在全国范围内陆续组织开展了异地扶贫搬迁工程。截至2015年年底，已累计安排异地扶贫搬迁中央补助投资363亿元，搬迁贫困人口680多万人。“十二五”时期，国家发展改革委加大了异地扶贫搬迁工程投入力度，累计安排中央预算内投资231亿元，同时，带动其他中央部门资金、地方投资和群众自筹资金近800亿元。

“十二五”期间，金寨县移民局共争取落实中央、省级专项资金12647174万元，财政扶贫资金总计269986万元，移民后扶贫资金9947314万元。2015年度落实财政专项扶贫资金达83622万元，移民后扶资金2949353万元。资金总额和增幅始终位居安徽省首位。“十三五”期间扶贫资金总规模达457239万元，其中移民搬迁配套项目11430万元，涉及移民人口152413人，年度规模914478万元。

2金寨县异地搬迁扶贫的方式

金寨县坚持把异地搬迁作为消除贫困的重要途径，制订了水库移民搬迁和异地扶贫搬迁实施方案，将在册建档立卡贫困户安置于县城、集镇、规划村庄等地的集中安置点，出台了农村宅基地自愿退出奖励扶持办法和有偿使用办法，截至目前全县共落实搬迁安置点219个，实施异地扶贫搬迁共4867户17677人，其中搬迁到县城670户2540人，集镇742户2963人，村规划点2829户10176人，自然村庄626户1998人；实施水库移民搬迁共3718户12461人，其中搬迁到县城1102户3900人，集镇518户1745人，中心村1758户5851人，自然村庄340户965人。

符合异地搬迁相关条件的群众还可享受以下奖励政策：搬迁户属在册建档立卡贫困户，每人享受2万元补助；老旧房屋拆除按照《金寨县农村宅基地自愿退出奖励扶持办法》及宅基地改革相关政策给予补偿；搬迁户家庭成员有移民直补人口的，按照《金寨县水库移民搬迁实施方案》相关规定给予补助；搬迁户到县城或乡镇购买普通商品住房安置的，按照《金寨县农村宅基地自愿退出奖励扶持办法》文件规定给予奖补；奖励补助政策可以叠加享受。

3异地搬迁——新环境、新气象

31改善搬迁移民户的生存环境

大别山脉由西南向东北横穿全境，金寨县平均海拔500米，山场面积426万亩，耕地3374万亩，人均五分耕地、八亩山场，“八山半水半分田，一分道路和庄园”是金寨县的基本地貌特征。

通过异地搬遷，移民户离开了深山水库区和地质灾害区，迁到了靠近县城、乡镇、公路等宜居的地方，生存环境明显改善。集中体现在“五便利、一保障”上，即出门行路便利，子女上学便利，有病求医便利，获取信息便利，寻找就业门路便利，碰到灾害，生命财产安全有保障。据调查，搬迁户距离最近公路比搬迁前平均距离少了5公里，居住点距小学平均距离少了4公里。

32人口聚居加快城市化进程

从金寨的地理位置以及历史来看，金寨县加快城镇化进程的首要条件是人的聚居，通过异地搬迁，把人口聚集起来，实现了当地劳动力的集中。集中起来之后不仅能够促进政府对该集中片区的公共建设支出，提高公共基础设施服务的水平，而且能够及时地接触各类信息资源，真正从闭塞不通的山区走出来，享受现代多元信息带来的公平发展的机会。

33规划整合迁出区

对于已经搬出的居民，以前的居住地由于人们生活聚居，对原始生态环境造成了一定的破坏，对于金寨地区来说尤为如此。金寨县地处大别山区，全县森林覆盖率7275%，林业用地面积441万亩，拥有用材林196万亩，县内竹林面积30万亩，其中毛竹面积20万亩，年可产毛竹500万根。

在居住在山区、高寒区的居民迁出来以后，县政府可以统筹各项资源，专项治理昔日居民杂居的片区，恢复自然面貌，进行天然的维护，进一步开发旅游资源。让金寨县八山一水一分田的特殊的地理形态也能够开发出经济资源——旅游产业，为广大的金寨人民谋福祉。

4异地搬迁存在的问题

41扶贫资金投入难以满足群众需求

现有的贫困村基础条件和资源条件都较差，基础设施建设点多线长面广、任务重、成本高、资金缺口大。异地搬迁首先是征求贫困户的意愿，在生存环境较好的地方修建新的房舍，从选址规划、新房建设、绿化修整、基础设施建设、搬迁入住等多个环节都需要资金的支持。资金需求量大，而且调研中发现，即使建设了新的房舍，也不能满足所有人的需求，改造建设难，前期投入巨大，会造成一定的资金困难和当地政府的财政压力。

42政策的持续性有待时间检验

在异地扶贫搬迁工程中，搬迁只是手段，根本目的是解决脱贫的问题。金寨的高寒区、深山区的贫困户搬迁出来，这只是脱贫的第一步。如何解决贫困户在新的环境下的生产资料的延续，就业的维持需要时间检验。搬出来，还需要持续的政策支持，完善相关的搬迁后的政策规章，才能将异地搬迁持续下去，在脱贫攻坚战之中发挥不竭的作用。

43考核体系有待加强完善

加强考核是异地搬迁政策实施的保障。现在制定的考核，一个是采取第三方评估，另一个是制定考核办法，指导各个地方加强对异地扶贫搬迁工作的统一领导，资金使用，产业后续发展，包括一系列的配套政策的落地落实。考核不能以搬出的人数为依据，不能以数据脱贫为依据，而应该考核搬迁后贫困户的满意度，让当事人贫困户去评判，他们最有发言权。因此，异地搬迁的考核还有所欠缺，考核体系与脱贫的最终目的还有所差距。

5异地搬迁的政策建议

51科学规划与对口培训，实现搬迁农户的充分就业

安置地的资源承载力水平关系到安置后农民的生计可持续问题，所以在制定搬迁规划前对安置地的产业状况、交通情况、信息资源等要做充分的论证，不能把农民从一个生态脆弱区搬迁到另一个生态脆弱区，否则就失去了搬迁扶贫的意义。应该充分考虑产业支撑和人口流向习惯，将脱贫小区设置在基础条件好、发展潜力大、地理位置优越、人口相对集中、有产业支撑和辐射能力较强的城区、中心镇或中心村。

52加大资金和政策扶持力度

在贫困户的异地转移资金扶持上，政府应该提高补贴标准，加大扶持力度，同时对不同地区、不同农户实施差异化补助，使贫困地区、贫困农户能充分分享现代化建设的成果，另外，应该制定税收、土地使用等相关优惠政策，积极鼓励社会资本参与异地搬迁扶贫工作。在产业扶持上，各地方政府应该结合本地的资源优势，鼓励优先在安置点周边发展各地的优势特色产业，促进安置地的产业集聚。在安置点的土地使用扶持上，应该优先安排异地搬迁农户的建设用地指标，对土地资源匮乏、缺乏产业支撑的县，实行跨县（市）整村搬迁。

53創新社区管理，解决搬迁农户的后顾之忧

首先要在安置点建立新的管理机构，实行属地管辖，主要负责教育、宣传、文体、社会治安综合治理、民事纠纷调解、公共环境卫生、就业服务、技能培训、计划生育、社会保障、征兵以及民主选举党员的组织、教育、指导、监督等工作并实行统一管理。其次要改革现在的户籍制度。根据现在的政策，大多数县的搬迁农民的户籍关系还在原居住地，这给社会管理和搬迁农户都带来了很多的不便，如计划生育、征兵工作等，所以要对搬迁农户的户籍管理进行改革，变原居住地为户籍所在地为现居住地作为户籍所在地。

参考文献：

[1]朱建定异地搬迁过程中存在问题及其解决对策[J].西南林学院学报，2004（12）：116-119

[2]朱显岳相对贫困农户异地搬迁研究——以浙江省丽水市异地搬迁扶贫为例[J].丽水学院学报，2015（4）：78-82

[作者简介]陆铈凡，江南大学金融学本科；苏青帝，江南大学金融学本科；姜润杰，江南大学金融学本科；指导老师：谢玉梅，江南大学商学院教授，硕士生导师。