呼包鄂经济区府际面临问题及多层面原因剖析

[摘要]府际合作本质上是既定体制下公共权力机构的集体行动。随着呼包鄂经济发展速度的增快，也逐渐形成了具有自身特点的经济区域，政府官方将其界定为“呼包鄂经济区”。作为内蒙古经济相对发达的“呼包鄂”地区，其经济发展水平直接决定内蒙古整体经济的发展水平。在这种条件下，文章对于呼包鄂经济区发展中产业同质化、基础设施盲目建设，公共服务供给失范等问题进行了必要的审视和剖析。

[关键词]呼包鄂经济区；府际合作；原因剖析

[DOI]1013939/jcnkizgsc201714170

从国内经济发展经验来看，改革开放后我国实施了由点到面的发展策略，推动区域合作发展和创新，在这种背景下，珠三角、长三角和京津唐地区都取得了举世瞩目的成就，区域合作发展的推动作用获得了普遍认同，区域经濟合作发展也成为我国经济发展的重要措施和战略。作为内蒙古经济相对发达的“呼包鄂”地区，其经济发展水平直接决定内蒙古整体经济的发展水平。研究呼包鄂经济区府际合作具有重要的现实意义。

1呼包鄂经济区府际合作理论和现实背景

国内的一些学者提出了“府际管理理论”[1]和“复合行政理论”[2]，虽然内容不尽相同，基本意图都是意在“建立以合作为基础的互惠共存的政府合作模式”。府际合作实际上指没有领导与被领导关系的政府之间的合作，主要包括两种情况：一是同级政府之间的合作；二是不同级但又没有隶属关系的政府之间的合作。[3]这是狭义方面的理解，从广义上来讲，府际合作还包括国际层面上的不同政府之间的合作。府际合作本质上是既定体制下公共权力机构的集体行动，因为府际合作的出现冲击了原来各自为政的封闭、传统的行政管理体制，它更强调从合作的角度去看待区域的发展。

伴随着近些年我国经济的快速发展，内蒙古经济也步入了快速增长时期，而且一段时间内蒙古经济增长速度跃居全国首位，受到国内的普遍关注。呼和浩特市是内蒙古的行政中心和教育中心，鄂尔多斯则是内蒙古经济发展经济总量最高、发展速度最快的地区，而包头则是内蒙古老牌工业中心。三个地区国民生产总值在2016年位于前三位，可以说是内蒙古经济最为发达地区，也是最为核心的地区，近年来内蒙古确定了以呼和浩特、包头和鄂尔多斯三市为核心的经济圈建设的发展战略，以逐步实现邻近区域的协同发展和互补发展，形成具有一定经济力的经济区。随着呼包鄂经济发展速度的增快，也逐渐形成了具有自身特点的经济区域，政府官方将其界定为“呼包鄂经济区”。[4]现在，呼包鄂经济区已经发展成为内蒙古地区最具经济实力和活力的区域，被誉为内蒙古的“金三角”。[5]

2呼包鄂经济区发展中府际合作存在的主要问题

呼包鄂将成为黄河流域极具成长潜力的节点城市群，拥有巨大的发展潜力，但从宏观角度来看，对西部经济发展起到不可忽视作用的府际合作，却存在着大量硬伤。

21产业同构化、同质化引发经济恶性竞争

近些年来，呼包鄂三市发展经济的同时，产业同质化也引发了一些经济恶性竞争。各区域种种优惠政策层出不穷，在吸引外资方面，更是自掏腰包建设厂房，送煤矿，送土地，对外资拉拢不遗余力。国内某汽车集团以五百亿元的生产总值为幌子，骗去厂房煤矿和大量资金支持的现象也从侧面提醒了呼包鄂的竞争达到了何等程度。然而三地的激烈竞争看起来更像是才刚刚开始，远未结束。虽然从某些方面，城市之间的竞争确实能够为区域经济带来积极影响，但实质上条块分割、产业同构、重复建设等问题已经提示了产业分工和协作的重要性。

22基础设施盲目建设

呼包鄂三地政府在合作平台缺失，合作意识缺少以及区域眼光缺乏的条件下，对各地所需要的基础设施进行盲目的开发和建设。土地人力资源和资金的浪费，直接导致了呼包鄂三市的产业集群无法发展，呼包鄂三市各大企业各工业园区之间的协调发展也因之很难展开。而由于重复的基础设施占用着大量的人力物力，导致一些必要的基础设施无法建设，例如呼包鄂城市群周边辐射的城镇，就缺乏密集的交通网络，这使得三个城市之间的腹地联系不够紧密，难以形成合力。

23公共服务供给失范

公共服务涉及范围广泛，包括教育、科技、文化、卫生、体育等方面，这些方面的公共服务好坏，是社会评价政府工作合格与否的重要标准。所以，在呼包鄂经济区的发展合作过程中，打破行政区域壁垒，形成统一协调的公共服务体系，实现呼包鄂经济区内的公共服务一体化，让三市居民能够共享公共资源，共用公共设施，享受公共服务，建立统一的社会保障、社会福利体系，也应该是衡量府际合作密切程度的一个重要方面。例如长江三角洲城市圈已经实现了交通一卡通、区域信用体系建设和区域教育整合等方面的公共服务共享，而在呼包鄂地区，由于地方保护主义心态仍然存在，三市之间的人员由于社保和户口等问题，尚不能自由流通，更无论其他。从某种意义上讲，不但影响了三地的互相交流，更是影响了区域的整体发展和生产要素的有效流动。

3呼包鄂经济区府际合作中存在问题的多层面原因剖析按照内蒙古自治区出台的《内蒙古自治区以呼包鄂为核心沿黄河沿交通干线经济带产业发展规划（2010—2020年）》要求，呼包鄂经济区内的各工业园区应向产业整合、各具特色、联合协作的方向发展，实现各个工业园区分工上的合理化，以实现区域内自然资源、社会资源的有效整合及合理分配，进而实现区域内资源的优化配置。但从目前实施上看，呼包鄂各城市间、园区间以及企业间仍然处于相互隔绝、封闭运行的状态，信息不通、重复建设、产业同构等问题还很突出。究其原因，主要概括为以下几个层面。

31观念意识层面

近年来，呼包鄂经济区的经济发展取得了长足的进步，呼和浩特市人均GDP达到了9万元、包头市134万元、鄂尔多斯市更是达到了173万元，[6]但观念意识层面的滞后仍是制约呼包鄂地区经济发展的主要因素。从地缘性的角度分析。呼包鄂经济区目前正处于发展阶段，区域内人员的流动大多出于其自身的自由选择。因此在人员流动上，固有的地缘观念根深蒂固，相互间的认同感较差。地方保护主义也制约着区域经济健康发展。各个地方一味追求局部利益，而忽视国家全局利益和社会整体效益的地方互相封锁。随着社会经济的不断发展进步和体制改革的不断深入，在地方经济发展竞争中，有些地方政府为了实现跨越式发展，往往不顾自身发展规律，大力发展高获利产业，相悖于我国的可持续发展战略，为未来我国尤其是资源类和环境类的战略储备留下重大隐患。

32机制层面

321利益协调机制缺失

由于区域内政府间协调机制不健全，无法实现信息共享及统一决策，从顶层设计上无法实现信息的及时沟通导致目前各个园区及企业仍然处于相互隔绝、封闭运行的状态，重复建设、产业同构等问题还很突出。究其原因，主要是由于利益协调机制的缺失。目前自治区政府层面，针对各地区政府间的考核体系仍是以城市为单位进行划分，而在具体发展中，各地政府都尽可能地引进见效快、产能高、单位时间内创造GDP多的产业。因此导致经济区内园区间缺乏配套联系、企业间平面竞争。

322监督机制空白

呼包鄂同属于统一省份，三个城市为平行的府际关系，在区域内接受区政府的统一领导、协调，[7]但是，在自治区层面的监督与问责机制上往往表现为高压式、独立式的问责机制，这一机制本身便造成了目前呼包鄂经济区范围内政府监督、问责机制的不科学。难以实现科学的、合理的监督与评估地方政府的行为，难以差异化、具体化地针对各个城市具体情况做出合理的监督与问责。在监督机制不健全的前提下，区域内的各个行政主体往往出于自身利益需求独自规划发展，忽略整体利益，这样就会严重阻碍区域经济协调发展。所谓监督机制的建立，主要是指监督的主体借助具体的操作手段和程序对监督的客体产生影响，使得监督行为能够得到有效的实施，倘若监督规则和制度内容可操作性不强、无法有效实施，监督的作用就很难得到有效的发挥。

323决策机制不科学

目前政府决策尚没有从传统经验决策向现代科学决策彻底转变，决策体制与机制仍然需要进一步的改善与完善，一些地区和部门对决策的科学化、民主化、法制化重视不够。特别是在决策体制中调研机构、专家咨询组织等组织难以对现代决策体系给予有效的支撑。从呼包鄂区域具体情况来看，目前现有的决策体系在做出决策时往往缺乏规范性、民主性。一方面，使得许多民众的利益在现有决策机制下难以得到保障；另一方面，使得政策执行起来很困难，对地方政府形象和效率都影响很大。究其原因，主要为以下几点。

决策程序不够规范。地方政府在决策过程的步骤、形式和期限等缺乏相互銜接的制度性规定。有些领导干部认为严格依据程序决策有些形式主义，因此有些领导在口头表达要按照程序决策，但在实际中仍然我行我素，这样就会造成决策的滥用。决策过程不够民主。由于政府政务公开落实不到位和政府决策民主参与机制不健全，社会团体和民众参与决策的途径不畅，社情民意难以得到及时反映和应有重视，那种“上情由部门解释、下情听部门汇报、方案由部门设计、结果倾向于部门利益”的情况屡有发生，易于造成政府决策成为某些保护某一地区内利益群体的利益，而牺牲其他地区利益的不公平决策。

决策监督机制不够有效。各地政府缺乏一套行之有效的决策责任监督体制和制度，重决策过程、轻事后监督的现象普遍存在，除个别造成重大失误或影响极坏者外，大多是决策失误或者执行不力的情况往往无人监督、无人负责、无人追究，致使一些决策者决策责任意识缺失和决策行为随意，甚至会导致决策权滥用或决策无人执行等恶果，同时，这也是决策权限不清、决策缺位和越位难以根本解决的一个重要原因。

参考文献：

[1]汪伟全论府际管理：兴起及其内容[J].南京社会科学，2005（9）：34-38

[2]王健复合行政的提出——解决当代中国区域经济一体化与行政区划冲突的新思路[J].中国行政管理，2004（4）：24-28

[3]麻宝斌公共治理理论与实践[M].北京：社会科学文献出版社，2013：152

[4]郭燕芸，吴涛浅析呼包鄂城市群经济发展及其府际关系[J].内蒙古财经学院学报，2011（3）：98-103

[5]张沛，吴曦，徐境区域经济一体化发展思路及推进策略研究——以内蒙呼包鄂为例[J].发展研究，2010（2）：8-15

[6]内蒙古自治区统计局内蒙古统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2015

[7]任维德中国城市群地方政府府际关系研究[J].内蒙古大学学报：哲学社会科学，2009（5）：40-46

[作者简介]旭昕（1983—），女，蒙古族，呼和浩特人，内蒙古广播电视大学文法学院讲师，管理学硕士，从事教育理论与管理、经济体制改革研究。