共享发展理念下城乡社会保障一体化研究

胡扬名　李涛

[摘要]本文从共享发展理念与城乡社会保障一体化之间的关系入手，分析了当前我国推进城乡一体化存在的障碍：碎片化的社会保障制度、较低的社会保险统筹层次、社会保障管理体制和运行机制分割、城乡待遇差距较大以及社保体系法制建设滞后，并对其原因进行了简要阐述。共享发展理念下城乡社会保障一体化的实现应从以下方面人手：加强社会保障立法、加大农村社会保障的财政投入力度、实现城乡社保制度的整合和统筹层次的提升以及社会保障信息化建设。

[关键词]共享发展；制度改革；城乡社会保障；一体化

[中图分类号]C913 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2017）02-0057-05

党的十八届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》对我国未来经济社会发展的理念进行了新的概括，旗帜鲜明地提出了“共享发展理念”，实现了由改革开放初期“鼓励先富”到追求“共同富裕”的目标转向。如何实现发展成果由人民共享，使全体人民在共建共享中有更多获得感，成为国民收入再分配重要手段的社会保障制度的重要任务。毫无疑问，社会保障制度在今后改革和完善的过程中必须坚持共享发展理念，为实现共同富裕提供制度保证。

一、共享发展理念与城乡社会保障一体化

改革开放以来，我国经济的持续高速增长和综合国力的显著提升引起世界的瞩目，但地区、城乡、收入、贫富、群体的差距逐步扩大也是不争的事实。这种利益失衡的局面，表明不同社会阶层的收益在现行体制下因利益分割长期得不到合理调节而陷入了日益失衡状态，既得利益阶层借助权力寻租、机会优先、传统体制等优势与社会转型期制度不完善的漏洞，获得了超额利益，而另一些人却未能合理分享到国家发展成果。这种差距在社会保障领域也可见一斑。公平地享有社会保障是宪法赋予我们每个公民的基本权利，但当前我国社会保障体系呈现出典型的城乡分割局面，城镇社会保障制度在保障层次和保障水平上全面优于农村。城乡社会保障差距固然有重要的历史原因，比如社会保障城市优先的发展导向、传统户籍制度的历史藩篱难以破除、城乡经济社会条件的客观差距等，而城乡分割的制度安排显然又进一步固化了这种差距。社会保障与生俱来的追求公平、正义的目标未能充分实现，在有些社会保障项目上还导致了逆向调节。此外，随着社会的进步，农民要求享有平等权利的意识在不断增强，如若处理不当，极易引发较大的社会矛盾，建设城乡一体的社会保障制度势在必行。

城乡社会保障一体化就是将当前针对城镇职工、城镇居民和农村村民的社会保障制度作为一个整体来规划和研究，进行制度并轨和整合，实施统一的制度安排，逐步缩小城乡间社会保障水平的差距。“共享发展”是五大发展理念的出发点和落脚点，是社会主义本质的体现。创新、协调、绿色、开放的理念回答了怎样发展的问题，共享发展理念回答了为谁发展的问题。共享发展的实现和保持主要靠制度，一是运转良好的收入分配制度，二是能兜住底的政府公共服务体系和社会保障制度。前者是实现共享发展的核心制度依靠，后者是维护发展成果共享的最后防线。城乡社会保障一体化的实现，有利于维护社会保障制度公平，促进城乡间公共资源的合理配置，突出社会保障互助共济的职能，确保发展成果由人民共享。

二、城乡社会保障一体化的困境及成因

（一）碎片化的社会保障制度阻碍了统一的劳动力市场的形成

社会保障制度的碎片化是指社会保障制度缺乏统一规划性，分别为城乡居民、不同地区居民、不同社会群体建立差异明显的、名称不同的社会保障制度。以社会保险制度为例，在养老保险方面，有针对农村居民的新型农村社会养老保险，针对城镇居民的城镇居民社会养老保险，针对城镇职工的职工养老保险，针对机关事业单位人员的养老保险制度，各地还有针对失地农民建立起的养老保险制度，针对计划生育家庭的养老保险制度等。在医疗保险方面，碎片化亦是如此，呈现出新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险、职工基本医疗保险并立的局面。再以社会救助制度为例，虽然针对城市和农村的最低生活保障制度在资金来源、保障对象的确立和退出机制方面极为相似，但二者至今独立运行。社会保障制度的碎片化，损害了城乡居民社会保障权益的公平性，增大了社会保险账户转移接续的难度，不利于城乡统一的劳动力市场的形成。究其原因，一是缺乏统筹规划，和西方国家先进行社会保障立法和顶层设计，再据此建立社会保障制度的做法不同，我国习惯将保障对象按单位类别、群体特征或社会身份类别进行划分，针对其社会分层的特点进行制度分门别类设计社会保障制度，这种“人群分设”、“打补丁”的制度安排，造成的直接后果就是制度的碎片化；二是我国为了尽早实现社会保障制度“广覆盖”的目标，客观上也造成了制度的碎片化。

（二）低统筹层次的社会保险制度弱化了互济职能的充分发挥

社会保险作为一种集体性的制度安排，是用群体的力量去化解个体的风险，根据大数法则，社会保险的统筹层次越高，更有利于在更大的范围内进行风险分摊，缓解部分地区当期社保基金人不敷出的困境，提高基金的使用效率。在医疗保险方面，当前新型农村合作医疗为县级统筹，城镇居民基本医疗保险一般为地市级统筹，较低的统筹层次不仅不利于异地就医的结算，也不利于医保制度的可持续发展，一旦发生基金超支问题，会带来参保者待遇的大幅度下滑。在养老保险方面，当前我国城乡居民基本养老保险以县级统筹为主，城镇职工基本养老保险统筹层次在省级，将国家法定的统一制度沦为地方性制度安排，部分省份养老保险基金当期缴费收不抵支的情况突出。2015年，黑龙江、辽宁、吉林、河北、陕西和青海六省份的城镇企业职工养老保险基金当期“入不敷出”，东三省的收支缺口分别为：黑龙江183亿，辽宁105亿，吉林41亿，而上年度同期只有河北、黑龙江、宁夏三省。与此情况相反，我国养老保险基金呈现稳定增长的趋势，2015年度城鎮职工与城乡居民两项养老保险累计结余近4万亿元。这种情况的出现，一方面是由于当前我国抚养比的下降，但更深层次的原因是统筹层次较低，不能在较大的范围内分摊风险，大大弱化了养老保险基金的互助性。

（三）分割运行的管理体制和机制导致行政效率低下和资源浪费

当前我国社会保障管理体制尚未理顺，呈现出人社部门、民政部门主管，其他诸如卫生部门、住建部门等协管的局面。多头管理势必造成“多龙治水”，容易出现“一人一把号，各吹各的调”的局面，导致行政效率低下。以医保制度为例，新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险自建立之初就分别归属卫生部门和人社部门管理。医保管理体制的分割，一方面造成了两种在缴费标准、药品目录、报销标准上的差异；另一方面城镇人员重复参保、财政重复补贴的现象，导致公共资源的浪费；再者，不可避免在工作中使用两套系统，两套经办队伍，造成重复建设问题。早在2013年，国务院就提出整合城镇职工医保、城镇居民医保和新型农村合作医疗的管理职能，由一个部门统一进行管理，但由于阻力较大，无果而终。国务院于2016年颁布的《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》对两个制度的整合做出了明确的规定，“鼓励有条件的地区理顺医保管理体制，统一医保行政管理职能”，但对于合并后的管理归属问题并未给出具体说明。在最低生活保障制度方面，城镇低保由所在居委会代为实施，在农村由村委会代为实施，并无统一的专业经办机构。

（四）城乡待遇的较大差距破坏了制度的统一性和公平性

政府为国民提供的基本公共服务应当是最终大致均等的，但由于我国城乡处于不同的经济社会发展水平，目前城乡社会保障的待遇水平差异较大。在养老保障方面，国家依靠行政手段，对企业退休人员基本养老金进行11年连调，由2004年的月均670元提高至2015年的2000多元，每年10%的提高幅度高于同期CPI和GDP涨幅；自2014年7月1日起，全国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准由每人每月55元提升至70元。城镇职工基本养老金的水平基本能满足老年的基本生活，但城乡居民基本养老保险距离老有所养、老有所依的养老标准还有较大差距。在医疗保险方面，同一病房、同一疾病，由于药物目录、报销比例的不同，城乡居民的医保待遇差距较大。在最低生活保障制度方面，根据民政部网站社会服务统计季报，2016年第2季度，城市最低生活保障平均标准473.3元/人、月；农村最低生活保障平均标准3468.5元/人、年，折合每月约289元，城市低保平均标准是农村的1.6倍。最低生活保障制度的保障范围，农村低保对象保障衣、食的需要，城市低保对象保障其衣、食、住、教，这种有差别的制度安排破坏了最低生活保障制度的统一性和公平性。

（五）社保体系法制建设滞后于社会保险改革发展形势

法律强制力的强弱会影响到一项政策的顺利推行以及政策目标的实现，社会保障的城乡差距唯有通过立法方能从制度上予以规范和保证。我国社会保障立法较为滞后，综合性的《社会保障法》还未能建立起来，现有社保体系构建的法律支持主要以行政法规、地方法规、部门规章为主，在有些社会保障方面的立法基本处于空白状态。在社会保险方面，2010年国务院颁布了《社会保险法》，有效地促进了我国社会保险事业的发展，但也呈现出立法内容滞后于社会保险改革发展形势。例如，新农保和城镇居民养老保险的合并已经完成，法律上的概念已不存在，而在《社会保险法》中仍处于分割的局面；再比如，新型农村合作医疗和城镇居民医疗保险的合并即将完成，部分先行试点的省市已经完成整合，法条中保留新型农村合作医疗也已不合时宜。此外，《社会保险法》中规定的实行统一的征收体制、养老金正常调整机制等尚未能真正建立起来。在最低生活保障方面，城乡社会保障制度建立的依据分别是国务院颁布的行政法规和指导性文件，二者在法律强制力上的差异直接体现在低保资金的拨付和重视程度方面。作为一部基本民生立法，早在2008年，《中华人民共和国社会救助法（征求意见稿）》就曾公布，但因各部门存在分歧，降格为社会救助暂行办法。

三、共享发展理念下城乡社会保障一体化的路径选择

（一）加强社会保障立法从而提升共享的权威性

我国的社会保障体系建设已经进入了规范化、定型化和法治化的时期，迫切需要通过立法和制度安排，突破目前碎片化的制度安排，實现城乡社会保障制度的整合，缩小城乡社会保障待遇的差距。应尽快启动《社会保险法》的修法程序，修订与社会保障制度改革取向相悖的相关规定，进一步理顺社会保险的管理体制和运行机制，明确合并后的城乡居民医疗保险归属人社部门管理。此外，在当前中央财政充裕，地方财政普遍吃紧的情况下，要合理界定政府在农村社会保障中的责任清单，根据中央和地方政府的事权合理划分支出责任。强化监管责任，严防社保资金在拨付、分配、管理、使用中存在“雁过拔毛”的问题。

（二）加大农村社会保障财政投入从而提高财政共享的效果

社会保障资金是维持社会保障制度高效运转和可持续发展的基础。公共财政长期对城乡社会保障实行差别化投入，造成城乡问的配置失衡，财政资源多集中在城市，而农村社会保障筹资渠道单一，除农民缴纳的保费外，绝大部分来源于公共财政的投入，农村社会保障尤其是养老“欠账”较多。此外，我国是一个未富先老的国家，老龄化的加剧以及家庭养老功能的弱化，加大了老龄人口对养老、医疗基金支出的需求，加之社会保障待遇具有刚性增长的特点，待遇的下滑会引发大范围的社会保障恐慌，农村社会保障资金面临较大的给付压力，对农村社会保障制度的可持续发展提出了更高的要求。

1.公共财政支出向农村倾斜。一方面要加大公共财政对农村社会保障的投入力度，提高农村社会保障支出在GDP和公共财政总支出中的比重，农村社会保障支出增长速度应高于城市社会保障支出增长速度，逐步提高保障标准，建立与物价联动的农村社会保障标准自然增长调整机制；另一方面，要优化城乡间社会保障的投入结构和方向，公共财政支出更多地偏向广大农村地区和农村居民，确保重点地区、重点人群、重点项目得到更好的保障，逐步缩小社会保障的城乡差距。

2.拓宽农村社会保障的融资渠道。公共财政对农村社会保障制度的投入毕竟有限，为实现农村社会保障体系可持续发展的目标，势必需要通过多渠道筹集资金，扩大资金总量。当前我国福利彩票市场前景较好，可发行专门的农村社会保障彩票，一来可以增加我国福利彩票的种类，另一方面可以增加一项资金来源；社会保障税作为用于筹集社会保障资金的一种有效形式，迄今已经在世界上172个国家和地区开征，我国开征社会保障税符合清费正税的大趋势，可以增强征缴的强制性和权威性，有利于构建和完善地方税体系，扩大社会保障资金总量；债券发行是一种常用的筹集资金的政策工具，具有收益高、稳定性和安全性好的特点，可通过发行债券来拓展农村社会保障资金筹资渠道；此外，还可以通过划拨国有资产充实农村社会保障资金、动员民间资源进行社会捐献、农村居民可以采取土地承包经营权置换社会保障等。

（三）实现城乡社保制度整合和统筹层次的提升从而扩大基金共享的范围

城乡社会保障制度的并轨和整合是破解制度碎片化和统筹层次低的根本途径。在养老保险方面，新农保和城居保的并轨已经完成，在养老保障的城乡一体化上迈出重要一步，多地机关事业单位人员并入城镇职工基本养老保险的改革已经完成，今后的重点是要逐步缩小职工养老保险和居民养老保险的差距，完成二者之间的统一。在医疗保险方面，机关事业单位公费医疗制度并入职工医保是大势所趋，生育保险和医疗保险的合并也正在实施当中。根据国务院的统一部署，多地关于整合新农合和居民医保的办法已经出台，二者即将实现在覆盖范围、筹资政策、保障待遇、医保目录、定点医疗机构、基金管理上的“六统一”。医保的城乡一体化就是要逐渐促进居民医保和职工医保的整合，直至建立起统一的国民健康保险制度。在最低生活保障制度方面，合并在城乡分别实施的最低生活保障制度，建立统一的城乡最低生活保障制度，实现二者在对象的确定、退出机制、日常管理、待遇水平方面的统一，保证城乡居民在获得最低社会保障救助的数量和质量方面大抵相等。同时，我们也应该认识到，由于城乡经济社会发展的客观差距，城乡社会保障制度整合并非一蹴而就，需要逐漸做好农村社会保障项目和城市的对接，建立和完善城乡间社会保障制度的衔接机制，在逐步缩小城乡间社会保障待遇的水平上实现社会保障的城乡一体化。

在制度整合的同时，要注意社会保险统筹层次的提升，如前所述，较高的统筹层次有利于在更大范围内进行风险分摊，更能体现社会保险的互济性，社会保险在统筹层次上的终极目标是实现全国统筹。在养老保险方面，城镇职工基本养老保险在省级统筹的基础上尽快提升至全国统筹，在基金管理上采用统一的缴费率、缴费基数和征管方式，分散地区间因为扶养比的差异而导致的缴费压力。初步实现城乡居民基本养老保险制度的省级统筹，实现省级政府对于全省养老保险基金的统一调剂使用，提高养老保险基金省域范围内的使用效率，增强互济性。在医疗保险方面，新农合和居民医保整合之后统筹层次在地市级，但要尽快探讨向省级统筹的路径和方法，统筹层次提高会带来基金规模的扩大和定点医疗机构的增加，医保部门可以动用更多资源来提供基本医疗服务。

（四）加强城乡社会保障信息化建设从而拓宽信息共享的渠道

城乡社会保障制度全覆盖目标的实现，带来了参保人数的激增，他们的社会保障需求日益呈现出多样化、现代化的特征，对于相关机构的管理能力和服务水平提出了更高的要求，加强城乡社会保障信息化建设，促进信息共享，是实现精细化管理、提高行政效率、节约社会成本的必由之路。

1.统筹总体规划。金保工程一期的完工，一个以业务网络三级互联、应用软件基本统一、数据资源集中管理为主要特征的信息体系已基本形成。要依托金保二期工程做好整体规划，推动现有信息系统的整合，统筹推进各级社保信息化平台。自上而下统一业务系统中的各项业务数据指标和系统间连接的接口标准，做好社会保障基础数据的采集、存储和管理工作。以社会保障卡的发行和应用为抓手，倒逼各地加强数据库和信息系统建设。

2.建立健全数据库和信息系统并加强部门间数据共享。建立部、省两级持卡人员基础信息数据库，从全系统角度实现对持卡人基础信息的统一管理，实现社保卡跨业务、跨部门、跨地区的统一认证以及启用、挂失、解冻、注销等状态的全国联动共享。建立全民参保登记信息系统，通过数据集中管理、信息比对等方式对现有数据进行核查，通过数据动态更新等措施对新增参保信息进行筛查，有效地减少重复参保、重复补贴、重复领取待遇等问题，及时发现社保金“跑冒滴漏”等情况，进一步保障社保基金的安全。完善优化社会保险联网监测系统，依托云计算等技术对社会保障数据库的海量数据进行实时统计、预测和风险分析，充分研究和挖掘数据库资源价值，使决策更科学、更及时。

3.围绕社会保障卡扩展信息化服务平台。当前，社保卡通过与医院、银行、社保等数据库的对接，已集成社保结算和支付、社保信息查询、金融等功能。各地可积极探索本地“互联网+”与社会保障的有机结合，开发专用APP和互联网社保平台，方便参保者和流动人员便捷查询社保、公积金、工伤、医疗的网上办理、查询、咨询等社会保障业务，让“数据多跑路，群众少跑路”，扩大社会保障覆盖人群。积极探索和拓展社保卡融入公共服务领域的渠道和路径，如作为公共场所的入场凭证、涉农资金的领取、就业失业登记等功能。“微信城市服务”是政务民生服务在微信软件上的统一服务平台，深圳医保用户通过微信与社保卡的绑定，与医保实现对接，让患者可以一键完成医保及自费金额的在线支付，各地可积极开展与微信城市服务的对接。针对农村银行、社保大厅等服务网点较少的情况，可在各行政村设置一个或多个社保自助终端，方便农村群众通过社保卡办理社会保险缴费、查询、改密、挂失等事项。

4.加强社会保障信息化安全建设。社会保障信息化在带来便捷的同时，也存在数据泄露的安全隐患，社会保障信息记录了参保人生病、养老等大量隐私信息，尤其在加载金融功能后，一旦泄露后果不堪设想，必须要加强社会保障信息化的安全防护。一方面，要从数据安全、网络安全、运行安全等方面综合考虑，建立全方位、多层次的防护体系；另一方面，可探索将指纹、人脸、虹膜、静脉血流图、声纹等新科技与社会保障卡绑定，避免身份冒用和伪卡操作，实现安全的叠加。

城乡社会保障一体化的实现并非一朝一夕的事情，也并非凭一两个部门和一两项制度的实施就能真正建立起来，作为一项系统工程，需要同步推进相关配套改革，比如进一步完善户籍制度、土地制度和公共财政体制改革，促进统一的劳动力市场的形成，收入分配更加注重公平等。唯有如此，社会保障城乡一体化的目标才能尽早实现，才能确保发展成果由人民共享。