论跨行政区划司法管辖制度及其理性评判

李诗灿

摘要：建立跨行政區划司法管辖制度，是当前司法改革的一项重要制度和措施。本文以生态案件为切入点，对生态案件跨行政区划管辖办理机制的构建涉及的案件管辖机制、办案机构的设置、案件受理机制、案件的诉讼程序、办案责任的承担等相关问题进行探讨，提出意见和建议，同时对这项制度进行理性的评判。

关键词：生态案件 跨行政区划管辖 办案机制构建 制度评判

跨行政区划司法管辖是一项全新的改革措施，目前尚未形成统一的模式，对跨行政区划管辖案件办理机制尚未有定论。笔者结合实际，探讨跨行政区划司法管辖制度的系列相关问题，对构建生态案件跨行政区划管辖办理机制提出意见和建议，同时理性地对跨行政区划司法管辖制度进行评判。

一、生态案件跨行政区划管辖办理机制的构建

（一）跨行政区划案件管辖问题

我国现行的司法管辖包括：一般地域管辖、特殊地域管辖、提级管辖、移交管辖、协商管辖、指定管辖等，随着近年司法改革探索，还出现了集中管辖、跨行政区划管辖。中央司法改革文件及有关立法，不仅应当对生态案件是否划归已经成立或将要成立的跨行政区划法院、检察院管辖进行明确，而且应当对跨行政区划法院、检察院的性质、地位、职能，特别是受理管辖的案件范围进行明确。[1]

1.跨行政区划法院、检察院设置和命名。（1）设置。以铁路运输法院、检察院改造的跨行政区划法院、检察院，在不同省际之间，可以考虑在两个至数个的省份（含自治区、直辖市）分别设立一个跨行政区划法院、检察院，相当于省级法院、检察院；在同一个省份，可以考虑在两个至数个的地级市（州、自治州）分别设立一个跨行政区划的法院、检察院，相当于地市级法院、检察院；在同一个地级市，可以考虑在两个至数个的县（市、区）分别设立一个跨行政区划的法院、检察院。（2）命名。跨行政区划法院、检察院不宜再以“铁路法院、检察院”进行命名，而要从跨行政区划的特点出发，进行分别命名。鉴于与现有的各级法院、检察院除了法院有审级别的区别外，都是以行政区划进行冠名的特点，对于跨省的法院、检察院，可以考虑按照我国政治地理上的七大区进行划分的方法，如华东（大区）第一高级人民法院、第二高级人民法院等进行命名。跨地级市（州、自治州）和跨县（市、区、自治县）设立的法院、检察院，亦类同。

2.跨行政区划法院、检察院受理管辖的案件范围。笔者认为，对于生态刑事案件，无论法院、检察院，对于一般案件，原则上由跨行政区划基层法院、检察院管辖；对于重大案件，原则上由跨行政区划中级法院或与其对应的同级检察院管辖。

至于何为“重大案件”，则需要有关立法或司法解释进行明确。（1）普通生态民事诉讼、行政诉讼案件，可以由跨行政区划基层法院受理和管辖。此外，对于以县级以上人民政府或其工作部门为被告的行政诉讼案件，笔者认为，宜提高审级由跨行政区划中级法院作为第一审法院。（2）公益诉讼案件。①对于生态行政公益诉讼案件，可以提高审级由相当于中级法院的跨行政区划法院担任第一审法院，确以其管辖权；②对于民事公益诉讼案件的管辖，分两种情况：属于普通民事公益诉讼案件的，一般由跨行政区划基层法院受理和管辖；属于重大民事公益诉讼案件，由跨行政区划中级法院管辖。

（二）案件办理机构的设置

1.有关跨行政区划司法机关的生态环境资源审判、检察部门。一旦设立跨行政区划司法机关即跨行政区划法院、检察院，则应当对现在部分原来属于普通法院、检察院的职能相应地调整成为跨行政区划法院、检察院的职能。也就是说，除了在最高人民法院、最高人民检察院内部分别设立跨行政区划审判庭和检察厅管理全国跨行政区划法院、检察院工作外，在地方跨行政区划法院、检察院内部，要根据实际需要设立相关的内设机构和业务部门，负责办理跨行政区划的审判和检察业务。同时，要具有审理或办理刑事、民事、行政案件的内设机构。

以生态刑事案件为例，一旦将生态案件调整成跨行政区划法院、检察院管辖之后，首先，要在撤销地方法院、检察院的生态资源刑事审判、检察部门的基础上，在跨行政区划法院、检察院内部设立相应的生态资源刑事审判、检察部门。其次，对于原有生态资源审判人员和检察人员，是否归并到跨行政区划司法机关的生态资源审判部门或检察部门问题。不能搞“一刀切”，要给予原有机构司法人员个人和跨行政区划司法机关双方都有一定的自主权和选择权。

2.跨行政区划司法机关的生态环境资源审判、检察部门的职能探讨。对于生态刑事、民事和行政诉讼案件，是否同时由生态资源审判、检察部门办理，应该具体情况具体分析。目前，只能将部分已经在理论界和实务界形成共识的案件划归跨行政区划法院、检察院管辖。

笔者认为，在实行跨行政区划管辖后，普通生态民事、行政案件，宜继续分别由民事审判庭、行政审判庭负责审理。但是，为了加强对生态等公益诉讼案件的办理，跨行政区划法院应当成立公益诉讼审判庭，专门办理公益诉讼案件。跨行政区划基层法院公益诉讼审判庭专门办理民事公益诉讼案件；跨行政区划中级法院公益诉讼审判庭既专门办理行政公益诉讼和重大民事公益诉讼。而跨行政区划检察院的办理生态案件的内部机构，应当与法院有关审判机构相对应，同时设立公益诉讼检察处（或科）。当然，这些有关机构设置问题和上述司法管辖的问题，期待《法院组织法》、《检察院组织法》和三大“诉讼法”进行修改和完善。

（三）案件受理和移送机制

1.法院对生态民事、行政诉讼案件的受理和移送机制。2015年5月，法院民事、行政案件立案登记制已经开始实行。对于生态民事、行政诉讼案件，应当允许老百姓就近起诉，避免不必要的讼累。（1）对于当事人通过所在地县级（县市区）人民法院向跨行政区划人民法院起诉的案件，所在地县级人民法院立案庭应当依法受理，并将案件移送有管辖权的跨行政区划人民法院。当事人不知道管辖法院的，所在地县级法院有义务告知其有关管辖法院，并可以将案件移送有管辖权的跨行政区划法院。（2）受移送的跨行政区划法院接受案件后，应当及时与起诉人取得联系，必要时可以通过所在地的人民法院与起诉人取得联系，同时应当按照法律规定的方式依法向被起诉人送达起诉状副本和有关权利义务告知书等有关法律文书等。（3）地方法院在办理案件过程中，发现所办案件不属于本院管辖而属于跨行政区划法院管辖的，应当将案件移送移送跨行政区划人民法院办理，并在合理期限内按照法律规定的方式依法告知起诉人。（4）除非刑事案件或开庭需要等特殊情形，一般可以允许当事人不直接前往具体办理案件的跨行政区划法院，所在地法院有义务提供必要的帮助。如：利用远程视频系统，方便跨行政区划法院询问诉讼当事人等。

2.检察院和法院受理生态刑事诉讼案件机制。对于有关生态刑事案件，以某省为例，虽然公安机关侦察职能分属于不同的办案部门，但2012年《刑事诉讼法》修改后，随着检察机关内设机构职能的调整，生态刑事案件经检察机关案管部门统一受理后，均集中在生态资源检察部门办理，除非按照级别管辖需要移送上级检察机关办理的除外。这严格讲，还不具备跨行政区划管辖司法改革的要求。

如果将生态案件整体划归跨行政区划司法机关管辖，则应该考虑是否应当成立跨行政区划公安部门，调整现在的地方公安局的职能，将生态案件等特殊类型的刑事案件划归其管辖。跨行政区划公安机关办理的有关生态刑事案件，则不再向案发地现有的县级检察机关移送审查批捕和移送审查起诉，而应当向跨行政区划检察院移送审查批捕和移送审查起诉。

在跨行政区划法院受理生态刑事案件，主要是接受同级跨行政区划检察院提起公诉的刑事案件。

（四）案件办理的诉讼程序和其他问题

1.有关民事、行政和刑事跨行政区划管辖的办案程序。（1）有关原则规定和办案程序问题。笔者认为，首先，有必要修改现行的“两院”组织法，分别增加规定“国家设置跨行政区划法院、跨行政区划检察院，负责办理跨行政区划管辖案件”的专门规定。其次，有必要对现行的三大“诉讼法”的进行修改。总则部分，应当增加对生态案件等特殊类型案件“实行跨行政区划管辖的原则”、“跨行政区划管辖案件由跨行政区划法院、检察院负责审理、办理”等原则规定；分则部分，宜增加具体的“跨行政区划司法管辖特殊程序规定”。而对于特殊程序规定没有规定的，仍然要参照三大“诉讼法”的一般办案程序规定。（2）跨行政区划管辖的办案时限起算问题。针对前文提及允许当事人就近起诉减少讼累问题，对于跨行政区划管辖的民事诉讼案件和行政诉讼案件，除依照改变管辖的规定重新计算办案时限外，无论是代为受理的案件还是其他案件，均应该以有权司法机关收到案件之日开始起算办案时限。对于代为受理的期间和案件移送的在途期间，均不应计算在正常的办案期限范围内。（3）有关诉讼费问题。对于普通生态行政、民事诉讼案件，原则上法院应当允许起诉人缓交诉讼费；对于存在“由于本案遭受重大损失而造成经济困难的”等特殊情形的，应当给予减少或免交诉讼费。对于生态民事、行政公益诉讼案件，原则上应当一律免除案件的诉讼费，既方便公民、机关、法人或其他组织提起公益诉讼，提高他们参与公益诉讼维护社会公共利益的积极性和自觉性；同时也方便检察机关参与到生态等公益诉讼中，捍卫国家法律的正确统一实施和维护社会公平正义。

2.有关我国生态环境保护刑罚适用原则存在的问题。造成我国刑事法律和刑罚对生态环境资源保护的不利局面，主要是我国生态环境保护的刑罚适用原则存在的问题造成的。主要有：（1）对环境犯罪普遍采取结果犯的模式，刑法的事先预防功能重视不够，无法有效保护环境安全；（2）没有将足以造成严重环境污染和破坏的危险行为犯罪化，结果加重原则尚未得到普遍适用；（3）没有引入严格责任制度，刑罚的威慑效果大为减弱；（4）责任推定原则还没有法定化，因果关系的认定难度较大等。[2]这些问题，期待我国的刑法和生态环境资源保护立法予以借鉴、吸收和修改完善。

（五）办案责任的承担

1.认真落实检察官、法官办案责任制等司法责任制，凸显法官、检察官等的办案主体地位。一方面，结合司法改革抓紧设立一批跨行政区划法院、检察院，逐步推进。另一方面，围绕落实司法办案责任制，在做好检察人员分类管理的同时，明确进入员额的法官、检察官的办案责任主体地位，通过推行法官、检察官办案责任制，充分调动他们办案的积极性和能动作用。同时，要为检察官依法履职提供必要的保障，推动和确保司法权的有效运行，促进司法决策的科学化、民主化和精品化。

2.合理规范和约束集体决策权，严格追究错案责任制，遏制司法腐败。传统的办案机制下，难以克服“领导专横，办案人盲从”，“集体责任，等于没有人来承担责任”，“错案无人追究”等弊端。笔者认为，解决措施有几个步骤：（1）进一步厘清什么是“错案”，明确错案责任的划分标准和追究程序。（2）合理分权，强化不同办案主体的责任。尤其要明确承办案件检察官等的办案责任，严禁和防止承办检察官对案件及其处理意见不负责任，或成为领导和上级腐败的代言人。（3）减少和控制提交检委会讨论研究和集体决策的案件范围，避免以集体责任替代个人责任。应当适当限制和缩小检委会研究决定案件的范围，把不应该由检委会讨论决策和承担责任的案件拒之门外，或者检委会只提供参考意见，由检察长（分管检察长）决定并对外承担责任。（4）严格落实办案责任制，加强错案责任追究和查处。全面落实办案责任制，既要强化对办案成效的考核，也要加强对错案责任的追究查处。对造成错案的，要根据是否存在过错及过错程度决定有关人员的错案责任。

二、对跨行政区划司法管辖制度及其案件办理机制的理性评判

（一）跨行政区划司法管辖制度是一项新鲜的改革制度，但优点和弊端并存

虽然实行跨行政区划管辖有利于克服地方保护主义的影响，对于推进司法公正起着积极作用。但是，不可否认，实行跨行政区划管辖也存在一定的弊端。首先，实行跨行政区划管辖，往往容易增加了绝大多数诉讼当事人等的诉讼成本和讼累。这一点，前文已经谈及；其次，时空距離和管辖地域范围的加大，往往不利于案件承办人员等到现场或实地调查核实案情，查明案件事实真相；再次，实行跨行政区划管辖后，对司法干预的力量和方向会发生转移。虽然原有的地方干预一定程度上会得到遏制和削弱，但是不等于会完全消亡。如果不采取有效措施进行认真防范和积极应对，地方干预有可能演变成借助上级机关和部门的力量，以及借助有关上级领导的影响力来干预司法。当然，不排除当事人或者其“诉讼掮客”通过不正当手段，拉拢和收买跨行政区划管辖司法机关的领导或有关办案人员。甚至，有可能因为在异地的因素而使司法腐败变得“神不知，鬼不觉”。

（二）跨行政区划司法管辖改革探索，不应该拘泥一种模式

尽管司法管辖的理想状态，是司法管辖区与行政区划的彻底脱钩。但是，目前实行跨行政区划司法管辖制度完全替代现有的司法管辖制度是不现实的。当然，司法改革可以多点开花分步骤进行推进。在通过以铁路法院、检察院模式改造有别于现行地方法院、检察院设置的跨行政区划法院、检察院的同时，也可以考虑在我国东部和中部地区，指定一批人口密集的省市，进行合并式的跨行政区划司法管辖改革试点。通过逐步整合司法资源，先对2至3个县市区的地方法院、检察院分别进行合并，组成跨行政区划的法院、检察院检察院。在取得成功经验的基础上，再逐步推广复制。

可以通过探索不同模式的跨行政区划司法改革，为形成全国统一模式的跨行政区划司法管辖改革积累经验。而对于新疆、西藏等地域广大、人口稀少的少数民族自治区，笔者不赞成进行进行跨省级行政区划司法管辖改革。

（三）实行跨行政区划管辖后，如何加强对办案司法人员的监督约束，仍然是一个值得重视和研究的问题

落实司法责任制，实行检察官、法官办案责任制，实际上是对现有的领导决策制度的分权和制约，逐步扩大决策主体的层级和范围，逐步改变“审者不定，定者不审”的弊端，回归到案件审理和办理的本质中，实行办案权力和办案责任的对等，实现办案法官、检察官等对所办案件所应承担的绝对责任、严格责任和终身责任。而绝对的权力产生绝对的腐败。如果不对法官、检察官等司法人员采取强有力的监督制约，特别是强化对法院、检察院内部各办案责任主体的刚性监督，强力查处办案责任主体与当事人、辩护人或其他诉讼参与人等发生不正当的“交易”等司法腐败问题，防止和杜绝司法权的滥用，则这种跨行政区划司法管辖改革的制度安排以及其案件办理机制的先进性和意义，则无从体现。这不仅是司法机关自身义务容辞的责任和义务，也是人大权力监督、政协民主监督、新闻舆论监督的重心所在。

注释：

[1]参见程琥：《行政案件跨行政区划集中管辖的法治意义》，载《人民法院报》2015年5月20日。

[2]参见李慧织：《比较法视野下的我国环境犯罪刑罚适用缺陷研究》，载赵秉志主编：《当代刑事法律科学探索（上册）》，北京大学出版社2010年版，第697页至713页。