闹上宪法法院的韩国迁都

俞飞

根据韩国法律规定，宪法法院作出最终裁决后，有关迁都的法律争论将画上句号，政府推进的迁都计划必须中止，所有与迁都相关的工作也被视为无效，总统卢武铉的迁都计划就此搁浅。

上世纪60年代以前，全球20余国實施迁都计划，巴西、尼日利亚、科特迪瓦、德国、哈萨克斯坦不一而足，还有十多个国家提出迁都动议。

这其中当属韩国迁都最为艰难。卢武铉政府的新首都梦想，遭到反对党、首尔市民等联手抵制，宪法法院大法官一锤定音，宣布迁都计划违宪。卢武铉政府退而求其次，致力于打造世宗特别市……

政府、公司扎堆的首尔

追溯历史，公元1394年朝鲜国王李成桂迁都汉阳，并改名为汉城。1948年8月15日，大韩民国成立，流亡美国多年的李承晚总统下令将汉城改称“??”（韩语首都之意），成为朝鲜半岛唯一没有汉字名的城市。2005年1月，韩国政府正式宣布“??”中文译名改为“首尔”。

朝鲜战争爆发，首尔人口从180万暴跌至6万。弹指一挥间，走出战争废墟的首尔，人口迅速增至一千多万，跻身全球前十大城市行列。依山傍水的首尔，地理位置优越，经济更是一枝独秀。不到韩国国土面积0.6%（六百平方公里）的首尔，GDP却占全国的21%。

作为韩国当之无愧的首善之区，韩国中央政府、国会、宪法法院、最高法院等政治机构在这里；首尔大学、高丽大学、延世大学等一流教育机构在这里；朝鲜日报、东亚日报、中央日报以及各大出版社等文化机构在这里；三星、现代等各大财阀和工厂也大都以首尔为中心。难怪首尔人有底气摆出一副高高在上的神态，优越感十足，总是对外地人爱答不理。

首尔首尔，想说爱你真的好难！岂不知，首尔北部与三八线仅40公里，朝韩双方虎视眈眈，屡屡擦枪走火。一旦朝韩关系生变，核导弹11分钟就能打来，首当其冲的首尔危如累卵，损失难以估量。

有鉴于此，韩国历届政府无不忧心忡忡。上世纪70年代朴正熙担任总统时期，韩国就有过迁都的念头。可是迁都实属不易，只能暂时搁置。从维护国家安全、增加战略纵深的需要上看，首都南迁可大大提高国防安全系数。迁都，无疑成了韩国摆脱国防威胁的一大高招。

加之首尔人口1200多万，足足占全国总人口1/4，人口密度更是高达16364人/平方公里，比东京、伦敦和纽约还高。人口爆炸、交通堵塞、住宅拥挤、房地产投机、空气污染等“城市肥大病”一样不少，让首尔市民有苦难言。“除开上下班高峰期，平时也时常塞车，尤其周末，我宁愿坐公共交通，尽管地铁拥挤，几乎人挨人。”北京的韩国留学生郑址浩感慨。

别忘了，首尔集中了韩国70%以上财阀集团，与欠发达的中、南、西、东部相比悬殊太大。经济发展的不平衡，引发诸多地区间和阶层间的矛盾和冲突，在政坛上形成了弊端颇多的“地域”山头，中央和地方矛盾日益加剧。迁都，不仅可以有效地缓解棘手的城市肥大化难题，还能促进区域均衡发展，有利于国家的整体发展。

迁都的总统和抗议的民众

2002年总统大选，卢武铉把建立新行政首都作为竞选纲领的一大亮点，是对选民的庄严承诺，非兑现不可。2003年12月29日，韩国议会通过《新行政首都特别措施法》，迁都从此有了法源。

法案规定：2004年下半年最终确定地址后，对土地所有人进行补偿。按计划，新行政首都将于2007年年底开工。从2012年开始，青瓦台和中央行政机关分批迁移，计划于27年内耗资380亿美元，迁移人口50万。大力主张迁都的卢武铉总统强调：“迁移行政首都关系到国家命运，是政府的核心任务，必须坚定不移地加以推进。”

迁都迁都，兹事体大！动了自家的奶酪，抵制迁都者众，其实力不可小觑。巨额房产面临大幅贬值的风险，首尔市民吃了秤砣铁了心，决不同意。首尔一干房地产开发商，更是跳脚痛骂：“开什么国际玩笑！”反对人士在首尔国会大厦悬挂一条巨幅标语：誓死反对迁都！

首尔市长李明博批评迁都劳民伤财，影响韩国的竞争力。“我认为决定新的行政首都要考虑到统一后的问题，应在统一后由南北双方协商决定，应该考虑以首尔、平壤和仁川为背景的城市。”众多中央公务员，自然也是对迁都“谈虎色变”。

经济学家和企业界反对者认为，迁都将有可能导致首都圈房地产价格暴跌。出现产业“空洞化”，并造成新的地区发展不均衡，在经济上得不偿失。反对迁都的，少不了千方百计争夺政治地盘的在野党，大国家党输掉大选，又怎肯善罢甘休。且看韩国朝野围绕迁都计划展开激烈的政治攻防。

官司打到宪法法院

2004年初，迁都计划揭开神秘的面纱。一石激起千层浪，计划一公布就遭遇重重质疑，因为搬迁对象中，不仅有总统府青瓦台、政府各部委行政机构，还包括国会、最高法院这些在宪法上独立于政府的机构。反对派振振有词，痛斥：“卢武铉政府的潜意识是塑造行政万能的独裁国家！”

2004年6月，韩国保守派的喉舌《朝鲜日报》公开批评政府的迁都决定过于草率、漫不经心，政府从来没有具体讨论过迁都的得与失，而且也没有在全国国民的关心下认真进行辩论。《朝鲜日报》社论批评，迁都是一个相当复杂和敏感的问题，政府闪电式地做出决定，难免有“天方夜谭”之嫌。

受访的韩国民众更担心，人为迁都将伤及韩国筋骨，以数百亿美元的巨额投资搬迁50万人，得不偿失，没有必要。“迁都不仅达不到地区均衡发展的目标，反而会造成地区间新的矛盾。更重要的是迁都对普通人还意味着要缴纳更多的税。”专家预言。

大国家党发言人表态：“迁都将导致首尔地区房地产价格暴跌、银行亏损、首尔荒废。”还有一些人认为，迁都应有长远的打算，要考虑到朝鲜半岛统一后的情况；不管是从地理因素还是基础设施因素上来说，首尔大可成为统一后的国家首都，何必多此一举。

2004年6月15日韩国公布四处新首都候选地。7月5日新首都候选地评估忠清南道燕岐公州地区名列第一。箭在弦上，不得不发。7月12日，由50名首尔市议员和反对迁都的大学教授、公务员以及大学生等169人组成的“韩国迁都违宪宪法诉愿代理人团”，向宪法法院提出宪法诉讼。首尔市长李明博向宪法法院提交了2300页文件，力陈迁都会导致国家竞争力下降，使公众和外国投资者感到不安，而且只会减少2%的首尔人口，并不是疏散人口的有效办法。

韩国政府面临三大指控：依据韩国《宪法》，首都迁移属于应当进行全民公决的重大问题，未经国民同意而强行迁都，侵害了国民的参政权；政府迁都滥用国民税金，侵害了纳税人的权利；中央政府制定该特别法时，未与首尔市政府协商，从而侵害了首尔市公务员的公务担任权等。与此同时，宪法诉愿代理人团提出临时处分申请，要求在宪法法院作出裁决之前，全面中止新行政首都建设推进委员会的活动。

次日，韩国宪法法院决定受理有关“迁都”违宪的起诉案，定于一周后就此案举行听证会。韩国民意测验显示，持正反意见的民众比例几乎各占一半，各种反迁都的市民运动此起彼伏。

67%的民众认为迁都事关重大，应进行全民公决，只有29%的民众反对。總统卢武铉公开表示反对公投，“因为朝野四党已就迁都一事达成协议，并经过国会批准。再进行全民公决，将违反国会通过的决议，也不符合三权分立的原则。”

以快打慢，8月11日韩国政府确定燕岐公州地区为新行政首都候选地，并公布了具体的建设新首都日程表。对此，首尔市和大国家党表示强烈反对。

谈起韩国宪法审查机构，那可真是说来话长。建国60年间，韩国先后移植法国宪法委员会、德国宪法法院以及美国最高法院，效果无不让人大失所望。依据1987年新宪法，韩国1988年设立宪法法院，以保障公民基本权利，守护宪法秩序。从1960年到1988年，韩国仅有三起宪法审查诉讼；而在1988年宪法法院成立的头一年，大法官就对400个案件行使了审判权。

宪法官司会不会输？韩国政府信心满满，韩国《宪法》并未如同其他国家一样，明确规定首都条款。当初，制宪者顾虑韩半岛处于分裂状态，不宜规定首都，留待民族统一后再作决定。加上韩国议会表决通过专门法案，迁都有何不妥？

为应对迁都可能造成的负面影响，国会还通过了《国家均衡发展特别法》和《地方分权特别法》，规定为从首尔迁往新都的企业提供财政、行政及土地使用等方面的支持。新都地址被视为“新规划区”，禁止过度开发和不动产投机。政府征用土地按公示价格进行补偿。

执政党民主党发言人表示，“巴西等国迁都后，并没有发生房地产价格暴跌以及城市空洞化现象”。韩国文化界知名人士也积极支持政府迁都，“对大首都的崇拜，隐含着对等级制度的认同，是反文明反文化的表现”。首都必须最大，样样都要占争第一，别的地方不可超越，纵容首尔无限膨胀，最终变成巨型怪兽。他们打出旗号：“我们不要一个臃肿的经济动物！我们要一个人人可以自由自在奔跑的首尔！”

迁都不成建特别市

针尖对麦芒，万众瞩目的迁都案，宪法法院大法官该如何下判？

2004年10月21日，宪法法院9位大法官以8∶1的表决票，宣布《新行政首都特别措施法》违宪。

“虽然现行宪法中没有首都是首尔的明确条文，但首尔自朝鲜王朝以来六百多年间一直作为首都，已经成为国民的传统共识，事实上是一条不成文的宪法惯例。”尹永哲院长宣读判决书：“决定首都变更是国家的核心大事。要废除首尔的首都地位，必须按照宪法规定的程序，对宪法进行修改。政府不经修宪程序就推行迁都计划，属于侵犯宪法规定的国民投票权的违宪行为。”

根据韩国法律规定，宪法法院作出最终裁决后，有关迁都的法律争论将画上句号，政府推进的迁都计划必须中止，所有与迁都相关的工作也被视为无效。

判决一出，韩国政府发言人郑顺均发表声明：“政府决定终止包括新行政首都建设促进会在内的带有法律效力的活动。今后将广泛听取国民的意见，就宪法法院裁决的法律效力与法理合理性等向法律专家进行咨询，并与党进行密切协商，慎重制定政府的应对策略。”青瓦台深感“震惊”。卢武铉总统说，自己以前也做过法官、律师，但大法官在违宪决定理由中使用的“宪法惯例”这个词汇，自己从来没有听说过。

在野党大国家党对宪法法院的裁决表示欢迎：“这是法治的胜利。”首尔市官员和市议员赞扬：“这是英明的决策，体现了大法官的勇气和胆识。”市长李明博更是欢呼：“这是首尔市民的胜利，全体国民的胜利。”

宪法法院“迁都案”判决受到韩国舆论的高度评价，围绕迁都问题产生的国家矛盾和舆论分裂得以平息。宪法法院的裁定一锤定音为最终结果，政府只有遵照执行。

“宪法裁判所依据的应该是区别于多数舆论的真正的国民意志。法治的出发点应当是依宪法的支配。为了实现依宪法的支配，宪法裁判制度不可或缺。”韩国宪法学会会长梁建教授指出，“韩国宪法法院十几年来逐渐赢得了国民的信赖。也就是以国民的信赖为基础，大法官在与当权者有核心的利害关系的问题上，作出了反对当权者的决定。”

迁都无望，人权律师出道的卢武铉总统最终接受裁决，不与宪法法院正面交锋。退而求其次，建设一座“世宗行政城市”，迁移中央机关（9部2处2厅）即可。2005年3月，国会通过《行政中心城市特别法》。韩国媒体赞扬：“新方案使之前如同一团乱麻、让整个韩国社会陷入一片幽暗的迷路当中的世宗市问题，进入了一个崭新的局面。”

2013年12月，韩国16个中央部门1.3万名公务员“大搬家”，迁移到新建行政“中心复合城市”世宗市办公，但包括总统府和国会在内的外交、统一、法务、国防等部门不会迁移。

4月，从首尔前往世宗市，韩国国花木槿花沿途盛开，美丽的花儿仿佛还在向人们默默诉说韩国迁都那些事……