地方财政分权、劳动力选择性转移与农村基础教育投入

邓蒙芝

摘 要：在现行教育体制下，县（市）级政府承担着农村基础教育发展的主要责任，省以下财政分权对地方农村基础教育投入有重要影响；而农村劳动力跨区域的选择性转移使得地方政府的农村基础教育投入具有强烈的外部性。运用2007年—2013年河南省108个县（市）样本的面板数据，通过建立控制了地区效应和时间效应的双向随机效应模型实证检验地方财政分权、农村劳动力选择性转移对县（市）级政府农村基础教育支出的影响。研究发现，省以下财政分权显著减少了地方政府农村基础教育支出，与此同时，农村劳动力转出规模越大，县（市）级政府基础教育支出越低。

关键词：地方财政分权；选择性转移；农村基础教育

文章编号：2095-5960（2017）03-0093-08

中图分类号：F304.4

文献标识码：A

一、引言

经典财政分权理论认为，由于具有信息优势，分权体制下的地方政府能够更好地满足地方居民的公共物品偏好，能够更有效地配置公共资源，增加诸如教育、卫生和社会保障等地方性公共物品和公共服务的提供（Tiebout，1956）[1]。然而，从中国的分权实践上看，尽管中国式财政分权为地方政府发展本地经济，加剧地方政府间的税收竞争和财政竞争提供了经济和政治上的双重激励（Li，Zhou，2005）[2]，更被认为是改革开放30多年中国经济保持高增长奇迹的一个关键制度安排（Qian，Weingast，1996[3]；Lin，Liu，2000[4]；周业安，章泉，2008[5]；张军等，2007[6]）。但是，在中国式财政分权下，公共支出结构的系统性扭曲成为地方政府财政支出行为的一个重要特征。“为增长而竞争”的地方政府更加热衷于投入那些能够在短期内促进吸引投资、促进经济增长的基础设施等生产性公共物品，而对教育尤其是基础教育等保障性公共服务的投入则缺乏动力（乔宝云等，2005[7]；傅勇，张晏，2007[8]；张军，2007[9]），导致基础教育供给水平较低，质量下降，地区差距严重（罗伟卿，2009[10]；林江等，2011[11]）。

本质而言，基础设施等“硬”性公共物品在资源属性上具有极强的地理上的“锁定”效应，这就使得地方政府以基础设施为代表的生产性财政支出所带来的边际区域价值大于边际社会价值（Keen，Marchand，1997）[12]，外部性特征并不明显；而以基础教育为代表的地方政府保障性公共服务支出被附加在劳动力个体身上，随着劳动力的跨区域流动而流失，具有强烈的外部性。毫无疑问，伴随中国经济增长的是大规模农村劳动力向城市、向发达地区广泛而持久地转移，特别是20世纪90年代以后农村劳动力选择性转移的特征日益明显，越来越多的青壮年、男性以及受教育程度较高的优质农村劳动力逐渐脱离农村和农业。与此同时，中央政府开始推行分税制改革，对中央和地方政府的事权和财权进行了调整，财权上收，事权下沉。因此，要理解地方政府公共支出结构扭曲背后的原因，除了继续以中国式分权为视角，还必须考虑到由于劳动力生产要素跨区域流动所引致的地方政府基础教育等公共服务支出的外部性。

有鉴于此，本文以河南省作为研究对象，一方面因为每年它都有大量农村劳动力进行着选择性转移，是考察农村劳动力选择性转移影响的一个很好的样本省份；另一方面因为河南省是地方分权程度相对较高的省份，是研究省以下分权的一个很好样本。从目前已有关于财政分权的研究来看，绝大多数关注的是中央政府对各省级政府的分权，较少关注省以下分权，而对县（市）级政府行为的研究则更为缺乏（张光，2009）[13]。事实上，在现行“分级管理，以县为主”的义务教育投入体制下，农村基础教育的最终责任主体落在县级政府身上，显然省以下财政分权势必会对县（市）级政府基础教育支出行为产生重要影响。而且，从理论上讲，更符合财政分权理论假设的是在縣（市）级微观层面考察财政分权、劳动力转移与地方政府教育投入之间的关系；从实证上看，使用县（市）级微观数据可以克服省级宏观数据的平均效应，同时也由于样本量的大大增加，可以获得更为稳健和可靠的计量结果，从而更具有说服力。

本文以下部分结构安排为：第二部分梳理现有文献，进行逻辑推演并提出本文的研究假说；第三部分采用县（市）级面板数据建立计量模型，并就模型、指标和数据的相关细节进行讨论；第四部分是实证分析结果及讨论；最后是结论和政策探讨。

二、基本逻辑和研究假说

过去30多年中国经济的高速增长奇迹被认为主要来源于中国式财政分权的制度安排。经济的增长可以从政府治理上做出解释。中国式分权的治理体制以财政支出的高度分权、财政收入的高度集权与垂直的政治管理体制紧密结合为核心，为地方政府发展本地经济，加剧地方政府间的税收竞争和财政竞争提供了经济和政治上的双重激励。但同时大量研究已经证实，中国式分权体制导致了地方公共物品供给能力减弱，公共支出结构出现扭曲，基础设施等生产性公共支出在改善投资环境的同时大大挤占了教育、卫生、社会保障等方面的社会福利公共支出（卢洪友等，2012[14]；傅勇，张晏，2007[8]）。

在中国式财政分权下，地方政府官员由上级政府直接任命，地方政府更偏好实施有利于自身政绩提升的政策。受传统户籍制度的限制，中国人口迁移成本高，而且人口迁移的根本目的是为了追求更好的就业机会和更高的经济收入，并不是追求更好的公共服务。因此，尽管中国流动人口规模庞大，但由于教育、医疗、社会保障等重要公共服务均与户籍相关联，Tiebout模型中所揭示的“用脚投票”的人口迁移机制难以有效约束地方政府行为（于长革，2008）[15]。

在地方居民缺乏采用“用手投票”和“用脚投票”机制来制约地方政府行为的情况下，地方政府的行为就只能依靠上级政府的监督和考核来制约，而出于效率的考虑，其中起决定性作用的就是上级政府的考核制度。在以经济建设为中心的发展战略下，以GDP为核心的经济发展绩效就成为地方官员晋升的主要考核指标。在这样的政绩考核机制下，地方政府为了发展地方经济而充分利用财政分权赋予的财政自主权，竞相开展“标尺竞争”（周黎安，2007）[16]，将有限的财政资金更多地用于吸引投资、经济建设等能直接促进GDP 增长的领域，而忽视在短期内对经济增长效果不显著却是当地居民偏好和需求的教育、医疗等保障性民生支出（平新乔，白洁，2006）[17]。

还有研究认为，财政分权下生产性公共支出和保障性公共支出在经济增长效果上所具有的外部性差异是引起地方政府公共支出结构偏向的内在根源（张宇，2013）[18]。Qian和Roland（1998）认为，财政分权所引发的财政竞争会导致生产性公共支出的边际地区价值大于它的边际社会价值，具有更大的独享性特征，从而激励地方政府不断增加基础设施等生产性公共物品的支出份额[3]。而附加在劳动力生产要素上的教育等保障性支出则会随着劳动力的跨区域流动将其所带来的经济增长绩效惠及其他地区，具有强烈的外部性特征，从而引发教育等地方公共服务提供不足（罗伟卿，2011）[19]。

随着中国城乡一体化、区域一体化战略的实施，农村劳动力流动的地区间、城乡间障碍逐渐被破除，大量农村劳动力进行了跨区域转移，农村教育的外部性日益显著起来。大量实证研究证实，我国跨区域转移的农村劳动力大多数具有初中文化程度（赵耀辉，1997[20]；郭剑雄，李志俊，2009[21]），这也就意味着九年制的农村基础教育具有更为强烈的外部性。在当前“分级管理，以县为主”的基础教育投入体制下，农村基础教育的外部性特征势必会使得地方政府在农村基础教育提供上面临的激励不足。

因此，通过上述分析，本文主要提出以下假说：

假设1：省以下财政分权对县级政府农村基础教育等保障性公共服务支出的影响较为显著，分权程度越高，农村基础教育支出越少；反之亦然。

假設2：因为外部性的存在，农村劳动力流出规模越大会导致县级政府农村基础教育支出水平越低。

三、计量模型、指标选择与数据说明

（一）模型设定

基于以上分析，在已有研究基础上（周亚虹等，2013[22]；傅勇，2010[23]），设定如下的面板数据模型：

式中，下标i和t分别代表第i个县（市）和第t年，β1是关键变量财政分权度的系数、β2是关键变量劳动力流动的系数、γ是一组控制变量的系数矩阵；为了捕捉不可观测的地区异质性和宏观经济因素的影响，模型控制了地区效应和时间效应，ai和et分别表示不随时间变化的地区效应和不随地区变化的时间效应；it则代表随机误差项。

（二）指标选择

税费改革后，在现行“由地方政府负责，分级管理，以县为主”的体制下，农村基础教育主要由县级政府负责，经费也主要来源于县级财政。因此，本文用县级预算内教育经费占县级财政支出的比例（Rit）这一指标作为被解释变量来衡量农村基础教育投入水平，反映地方政府对农村基础教育投入的努力程度。

财政分权是本文最为关注的解释变量之一。从已有文献来看，最常用到的是以财政收入指标（成刚，萧今，2011[24]）、财政支出指标（郑磊，2010[25]；李鼎，赵文哲，2013）[26]以及财政自主度指标（周亚虹等，2013）[22]来度量财政分权度。和常用的省级财政分权程度指标不同，这里我们使用的是省以下县（市）级分权程度指标。这是因为我国目前农村基础教育主要是由县（市）级政府负责的，而省以下的分权程度直接影响到县（市）级政府农村基础教育投入行为。这里我们用县级人均财政支出与全省人均财政支出之比来衡量省以下财政分权的程度，比值越大代表省内财政分权程度越高。此外出于稳健性考虑，还分别以县级人均财政收入与全省人均财政收入之比和县级财政自主度（县级预算内财政收入与预算内总支出之比）两个指标作为替代变量进行稳健性检验。

劳动力转移也是本文最为关键的解释变量之一。然而，由于统计资料的限制无法直接得到各县（市）劳动力转移特别是转出数据。借鉴Hu（2009）[27]、赵德昭和许和连（2014）[28]的方法，可以对各县（市）劳动力转出数量进行估算，定义当年农村劳动力转移数量为laborit=（Lit-1-Lit）-nit×Lit-1，其中，当laborit为正值时，表示该县（市）劳动力为净转出状态；当laborit为负值时，表示该县（市）劳动力为净转入状态；Lit表示i县（市）第t年的年末常住人口数量；nit表示i县（市）第t年人口的自然增长率。

此外，影响地方政府教育支出的因素可能包括地方经济发展水平、产业结构、人口密度以及地方财政支出压力等。一般地，经济发展水平会促进教育服务的提供，经济发展水平越高，农村基础教育投入力度可能越大，可以用人均GDP指标来表征县域经济发展水平。县域产业结构会对地方政府的支出偏向产生较大影响，通常来说，第一产业比重较高则非农财政支出往往会较低，因此用第一产业占县域GDP比重来度量县域产业结构。地方政府农村基础教育服务的提供水平与当地人口和面积有关，人口密度越大的地区人均享受到的农村基础教育服务可能会越少。财政支出压力反映地方政府的财政充裕度，刻画了县级政府在财政收支上出现的财权与事权的不对称，表示方法为财政支出压力=（本级财政总收入—本级财政总支出）/本级GDP总额。通常来说，地方政府财政支出压力越大，农村基础教育服务提供水平就会越低。

（三）数据来源与说明

2000年到2006年，随着农村税费改革的分阶段进行，农村教育管理体制也在逐渐发生变化，农村基础教育的责任和管理由乡（镇）一级上移到以县（市）一级为主，到2007年农村基础教育开始全面纳入公共财政保障范围。根据本文的研究目标，我们采用2007年以后的数据来研究“以县为主”基础教育体制下的地方政府农村基础教育支出行为。本文使用2007年以后数据的另一个重要原因是教育支出统计指标口径的调整。2007年以后教育支出除了包含教育事业费以及各部门事业费中用于教育的支出等，还包含了教育基建投资，能更全面地反映地方政府对教育的投入。本文数据主要来源于历年《河南省统计调查年鉴》和《全国地市县财政统计资料》。

四、数据描述、结果分析和稳健性检验

（一）变量统计性描述

表2列出了主要变量的描述性统计。表2显示，预算内教育支出占比平均为23.9%，标准差为4.4，总体来看预算内农村教育支出占比的县域间差异并不大。从衡量财政分权程度的几个变量来看，支出分权的均值为53.6，即县（市）级人均财政支出水平是全省人均财政支出水平53.6%；支出分权变量的变异系数达到0.98，表明财政支出水平存在着较大的地区差异。收入分权的平均值为61.7，即县级人均财政收入是全省人均财政收入水平的61.7%，变异系数为0.60，离散程度低于支出分权；县（市）的财政自主度平均为31.1，即县（市）级预算内财政收入不足其预算内财政支出的三分之一，这表明在现行分税制财政体制下地方政府面临着巨大的财政压力。

劳动力转移数量平均值为-7.5万人，表明整体来看河南省劳动力呈现出从县（市）净流出的态势，2007年以来平均每年流出劳动力数量为7.5万人；分地区来看，劳动力流动方向和数量都存在着明显县域间的差异，变异系数达到2.8；其中有的县（市）表现出劳动力净流入态势，净流入劳动力数量高达83.5万人，有的则是劳动力流出县（市），流出劳动力数量最高可达到61.4万人。河南省县域间经济发展水平明显失衡，县域人均GDP平均为2.14万元，但是变异系数达到0.63，其中有的县（市）人均GDP高达9.48万元，而有的县（市）只有0.57万元，两者相差15倍之多。

第一产业占县域生产总值比例均值为21.3%左右，反映出第一产业在经济发展中的重要作用；县域间产业结构差异明显，有的县（市）一半以上的地区生产总值来自于第一产业，而有的縣（市）第一产业产值占地区生产总值的比例低于0.5%。人口密度也存在着一定的地区差异，平均值为6.34，变异系数为0.4。县（市）级财政普遍存在着支出压力，财政支出压力平均值为8.84；县域间财政支出压力存在着一定的不平衡，变异系数达到0.54，有的县（市）财政支出压力高达21.58%，而有的县（市）财政收入水平基本可以维持本级财政支出，财政支出压力只有1.1%。

（二）模型估计结果分析

Hausman检验结果无法拒绝解释变量与个体效应统计不相关的原假设，因此本文建立随机效应模型对县（市）农村基础教育支出、财政分权和农村劳动力转移之间的关系进行实证分析。估计结果列于表3，表3也同时列出了固定效应模型和混合OLS 回归模型的估计结果。

随机效应模型的估计结果（见表3）表明，财政分权显著地降低了县（市）级地方政府基础教育支出。在其他条件不变的情况下，财政分权程度越高，县（市）地方政府预算内基础教育支出占财政总支出的比例越低；财政分权指数上升1个单位，预算内基础教育支出占地方财政总支出的比例将下降2.4个百分点。在现行的基础教育投入体制下，伴随着农村劳动力转移的是县（市）地方政府基础教育支出和财政收入的转移，基础教育的强外溢性效应使得地方政府特别是劳动力净转出的地方政府在农村基础教育提供上的积极性和面临的激励不足。模型估计结果也证实了这一点，劳动力净转出数量显著地、负向地影响着县（市）地方政府的基础教育投入努力。

其他控制变量的估计结果表明，地区经济发展水平的提高能够显著增加地方政府的教育支出比例，这表明地方政府在教育等非经济性公共物品的提供上面临着较强的资金约束。偏向于第一产业的地区产业结构不利于地方政府教育投入，一个可能的解释是随着农业税的免征，以农业为主的县（市）本级财政收入锐减，加之上级转移支付不规范，地方政府财政支出更加偏向于农业，而农村基础教育等非经济性公共物品投入面临的财政约束更加严厉，农村基础教育供给更加不足。财政支出压力是引发地方政府公共支出偏向的重要因素之一。分税制改革以来财权上移和事权下放的矛盾使得地方政府为了在经济建设中获得竞争优势，运用“以邻为壑”的竞争手段，对于那些在短期内难以提升经济生产力和官员任期内政绩的教育等非经济性公共物品的供给缺乏积极性。财政支出压力越大，地方基础教育支出的努力程度越低。人口密度对县（市）级政府基础教育支出比例影响为正，但统计上并不显著。

（三）稳健性检验

为了检验上述回归结果的稳健性，我们对财政分权程度采取了不同的衡量指标，包括用县级人均财政收入与全省人均财政收入之比来表征财政收入分权程度，用县级预算内财政收入与预算内总支出之比表示财政自主度。对固定效应模型和随机效应模型的Hausman检验结果发现二者没有显著差异，因此依然在随机效应模型框架下来进行稳健性检验，模型估计结果见表4。从回归结果上看，无论是财政收入分权程度还是财政自主度都对县（市）地方政府的基础教育支出有着负向且显著的作用，与财政支出分权估计结果相一致。与此同时，劳动力转移变量的系数显著为负，表明在收入分权指数和财政自主度指数不变的条件下，劳动力转出数量越多，县（市）地方政府基础教育投入的动力越弱，这也与财政支出分权的估计结果一致。财政收入分权和财政自主度下的其他控制变量的估计结果也与财政支出分权下的估计结果基本相一致。由此，稳健性检验进一步证实财政分权显著且负向地影响着县（市）地方政府的基础教育投入努力；财政分权下的劳动力转移对县（市）地方政府的基础教育支出也有着显著的负激励。

五、结论和启示

本文尝试在财政分权和劳动力转移的统一框架下来实证分析县（市）级政府的农村基础教育支出行为。运用2007年—2013年河南省108个县（市）样本的面板数据，通过建立控制了地区效应和时间效应的双向随机效应模型估计了财政分权、劳动力转移对县（市）级预算内农村基础教育支出占财政支出比例的影响，并得出了较为稳健的估计结果。估计结果表明，省以下财政分权是影响地方政府农村基础教育支出行为的一个重要因素，分权显著地减少了地方政府的农村基础教育支出，对农村基础教育等非经济性公共物品的供给带来显著的负面影响。

劳动力是影响县（市）地方政府农村基础教育支出行为的另一重要因素，附着在县域转出劳动力上的基础教育投入的外溢效应使得县（市）级政府基础教育投入面临的激励明显不足，劳动力转出规模越大，县（市）级政府农村基础教育支出比例越低。此外，地区经济发展水平能够有效缓解地方政府非经济性公共物品支出面临的资金约束，经济发展水平越高，地方政府基础教育支出比例相应越高。农业传统产区的产业结构对地方政府基础教育支出有着较为不利的影响，地方政府支出更加偏向于农业公共支出，导致非农公共支出不足。分税制下的事权和财权不统一使得地方政府面临较大财政支出压力时会降低基础教育支出的努力程度。

在现行“分级办学，以县为主”的教育财政体制下，县（市）级政府财力相对薄弱却承担了大部分农村基础教育责任。因此，可以考虑进一步上收农村基础教育事权，将县（市）级政府承担的农村基础教育的责任逐步上移至省级及以上人民政府，从而尽可能保证农村基础教育投入经费的稳定来源，尽可能减弱农村基础教育经费的短缺程度。对于那些经济发展水平相对落后的省份，加强一般性转移支付的同时还可以通过专项转移支付的方式来引导它们发展农村基础教育发展，缩小农村基础教育的地区差异。

考虑到在未来相当长的时期内大量农村人口的城乡和区域流动还会持续下去，县（市）级教育支出的财政外溢、人力资本外溢也会长期存在；人力资本由经济欠发达地区向相对发达地区流动的非对称性，使得经济发达地区人力资本得以提高。但是经济发达地区却并没有对流入的劳动力进行基础教育投资，也没有给予相应的补偿。因此为了促进区域间农村基础教育的协调发展，有必要对人力资本流出地区进行适当的教育补偿，建立面向劳动力流出地区的农村义务教育补偿机制。以省级政府和中央政府作为最基本、最核心的主体，承担更多的农村义务教育责任。遵循“谁受益谁补偿”的原则，引导劳动力流入的经济发达地区建立农村基础教育补偿基金，对劳动力流出地区进行补偿，转移支付给劳动力流出地区。构建和设计“补偿性”教育制度，动态提高劳动流出地区农业从业者人力资本。增加农业劳动力受教育机会，不断提高农村地区人均教育经费水平，改变城乡教育资源配置扭曲的状况；加大农村职业技术教育投入力度，提高留守农业劳动力的文化素质和劳动技能素质等。

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