上海港国际邮轮滞留事件预防与处置对策探析

尹 正，姚东升

（上海市公安局水上公安局， 上海 200001；上海公安高等专科学校， 上海 200137）

上海港国际邮轮滞留事件预防与处置对策探析

尹 正，姚东升

（上海市公安局水上公安局， 上海 200001；上海公安高等专科学校， 上海 200137）

邮轮旅游产业在我国蓬勃发展的同时，涉及国际邮轮旅客的各类案事件也日趋增多，甚至出现了旅客因采取滞留邮轮等方式进行维权而引发群体性事件。职能部门应当从立法、执法、宣传三个方面完善对策措施，有效预防与处置国际邮轮滞留事件。

国际邮轮；滞留事件；预防与处置

随着中国旅游市场从观光旅游向休闲度假逐步转型，邮轮旅游这种“寓游于旅、海陆互动、深度体验”的产品逐渐受到游客青睐。根据国际邮轮协会（CLIA）2016年6月发布的数据显示，2015年全球邮轮乘客总量达到2319万人，比2014年增长4%。预计2016年在平稳增长预期下全球邮轮乘客将达到2420万人。值得一提的是，近些年来中国和澳大利亚邮轮市场快速发展，已经跻身为全球前五大邮轮客源国行列。该区域提供了全新的邮轮客源市场，使世界主要的邮轮经营者把重心转向亚洲。2015年亚洲邮轮市场邮轮乘客总量超过200万人，比2014年增长了24%。我国自2006年开设母港邮轮运营以来，邮轮旅游规模增长速度达到年均30%以上，已经成为亚洲邮轮市场的主力军。目前，上海已基本建成全国领先的国际邮轮港，达到年出入境邮轮旅客150万人次的规模，形成“一港两区、功能互补、错位发展”的邮轮组合港区和健康有序的产业发展格局。到2020年，上海将建成亚太区域国际邮轮枢纽港、国际邮轮中心之一。然而，由于邮轮游客人数激增、游客成份复杂，邮轮各类案事件不断增多，其中因受台风、大雾等恶劣天气因素影响导致游客滞留事件更是对上海邮轮旅游形象及邮轮经济发展产生不利的社会影响。因此，必须创新工作思路和工作方法，有效应对国际邮轮旅客滞留事件，提高对滞留事件的处置能力，为上海建设中国邮轮旅游发展实验区保驾护航。

一、上海港国际邮轮滞留事件基本情况

（一）上海港国际邮轮航次情况

据中国交通运输协会邮轮游艇分会（CCYIA）统计：2015年全年我国10大邮轮港共接待邮轮629艘次，同比增长35%；邮轮旅客出入境2,480,454人次，同比增长44%（见表一）。

表一

上海吴淞口国际邮轮中心2015年接靠邮轮278艘次，接待出入境游客约152万人次。2016年上半年，接靠邮轮214艘次，接待出入境游客约127万人次，分别约占上海的94.70%和98.93%以及全国的50.47%和69.09%。其中，母港邮轮207艘次，接待游客124万人次，分别占全国的48.82%和67.46%。根据《2016年上海吴淞口国际邮轮港邮轮船期计划表》，2016年有10艘邮轮以吴淞口国际邮轮港为母港运营海上旅游航线，其中豪华邮轮超过470艘次，相比2015年增长70%。全年有310余天有邮轮停靠，其中两船同靠日达190余天，2016年出入境旅客流量达到290万人次。而2017年，停靠吴淞口的国际邮轮预计超过540艘次，再创历史纪录，预计接待游客将超过400万人次。

（二）上海港国际邮轮游客滞留情况

滞留事件并非法律术语，而是一个行业称谓，主要是指针对邮轮旅游航次结束后，因某种原因，游客单方面认为自己的旅游权益没有得到充分保障，致使应该享受的邮轮旅游服务得不到满足，从而拒绝离船的行为。2008年来沪国际邮轮共计112艘次，出入境游客13万人次，而2016年游客达290万人次。短短八年时间，以上海为母港的国际邮轮出入境航次及游客人数均出现了爆发式增长。由于邮轮人员密集、航程中不确定因素较多，邮轮游客滞留事件频发。据统计，2013年以来，因受台风、大雾等恶劣天气因素影响导致邮轮游客群体性滞留事件大幅增多（见图一）。2015年共发生7起，同比增加75%。

图一

二、上海港国际邮轮滞留事件产生的原因及后果

(一) 滞留事件产生的原因

邮轮旅游涉及船方、旅行社、港口管理方、游客等多个主体，多方沟通不善是滞留事件产生的主要原因。

一是船方或旅行社推卸责任的“消极”沟通。目前我国没有成熟的本土邮轮公司，外籍外资邮轮公司正在逐步拓展中国市场。在当前缺少成熟的运作环境，社会认知度较低且消费市场不成熟的情形下，邮轮公司很难在短时间内达到高信誉度。船方遇到不可抗力因素或其它原因可能导致船舶无法按原定计划航行时，为了避免高额的违约赔偿金，往往不愿积极沟通或者以缩水的补偿方案来糊弄游客，导致游客情绪失控。例如，马耳他籍A邮轮于2016年8月30日起航，计划6天5晚的赴日韩旅程，因机械故障中途返航。在航次更改通告中，由于包船旅行社提出“退还报名参团的船票和保险费用”，而分销旅行社则提出“退还报名参团的所有费用”，双方疏于沟通，有关退款方案的措辞不一致，导致380余名游客不满，滞留邮轮进行“维权”。后经协商，包船旅行社与分销旅行社统一口径，滞留游客与船方、旅行社的矛盾才得以缓和。

二是部分游客出于私利的“积极”维权。由于游客个人权益保障意识不断增强，在面对自身权益受到损害时，感觉通过诉讼等方式解决纠纷又面临举证困难、维权成本较高等困境，转而采取滞留手段以“立即、有效”地满足自己的诉求。也许游客的初衷及目的是合法的，但要求的正当性以及目的的合法性并不能通过程序的违法性得以实现。游客滞留本质上是借维权之名，行霸权之实。如巴哈马籍B邮轮在2015年8月31日因受台风影响变更停泊境外港口， 300余名游客不甘心自己的旅程出现变更，在漫天索要赔偿费的诉求遭拒后立即通过拉横幅、贴海报、喊口号等方式召集更多游客参与维权，并拍摄船上集结维权场面照片上传至微博、微信等公共平台，将事件信息不断扩散，以期通过舆论施压满足维权游客的私利。

（二）滞留事件产生的影响

一旦发生滞留事件，对公共秩序、治安影响极大，并且容易造成极差的社会影响。

一是滞留事件致使港口公共秩序遭受破坏。邮轮停靠各个码头具有严格的时间限制，港口作为公共场所，港口管理部门对每艘邮轮的进港出港时间都有事先的安排调度，避免港口压港及堵塞现象。游客滞留行为会导致其余邮轮无法进港靠泊，还会影响航道安全，如突遇恶劣天气，甚至会人为造成海难事故。对于被占用的邮轮而言，也会产生无法根据预期安排下一航次游客登轮的严重后果。显然，由于人为因素而造成的邮轮滞留事件，已经破坏了港口的公共秩序。2013年4月13日，意大利籍C邮轮因天气原因取消原定行程致游客滞留9小时，造成下一航次2000多名游客不能如期登轮。

二是滞留事件容易引发次生治安事件。由于滞留事件影响船期和公司声誉，因此船方在相关部门协调效果不明显，并临近下一航次乘客登船时，往往单方面强行采取将滞留乘客带离下船措施。这一措施容易引起滞留游客极大不满，引发诸如打、砸、抢等次生治安事件。而无法通关登轮的下一航次游客众多，随着船期无故延后，也可能出现游客冲关等失控混乱局面。

三是滞留事件造成社会面影响大。由于更改航线的决定通常发生在邮轮航行途中，部分乘客在行程中便酝酿维权，航行过程中不断召集更多维权者，并将船方的“侵权”行为、难以令游客满意的补偿方案和船方强制驱离部分游客等信息通过微博、QQ、微信以及新闻自媒体等各类媒介进行扩散，并致电电视台等要求现场报道，引发极大的社会舆论关注。

三、上海港国际邮轮滞留事件处置困境分析

近年来，上海港国际邮轮滞留事件的处置通常是以公安机关事后应对为主，缺乏事前研判和多方协作，导致效果不理想等。在公安机关介入处置的过程中，又存在着以下困境。

（一）政出多门，执法力量分散

我国现有水上执法队伍存在着政出多门、执法力量分散、职能交叉、相互掣肘、协调配合差、应急能力低等问题。目前，本市的国际邮轮管理部门有上海市政府口岸办、上海公安出入境边防检查总站、水上公安局、上海港公安局、长航上海公安分局、上海海事局、上海海关、上海卫生检验检疫局等多家机构，在遇到较为复杂的违法或侵害行为时，仅靠一家执法机关则显得力不从心，往往需要所谓“联合执法”，但根据行政机关各自的权属职责，联合执法不可能是常态化的。邮轮滞留事件发生后，多个部门机关去协调，虽然都是积极为事件的解决而努力，但是在执法过程中存在边界障碍，效果不明显。

（二）公安机关介入处置的后果不确定

目前在处置游客滞留国际邮轮事件时，公安机关在收到船长委托书后登轮可以对船方、邮轮公司、旅行社、游客进行多方调解及法制宣传，但是在有效时间内无法协商成功的，只能任由船方强行将游客驱离船舶。这样的处置方式容易产生不良后果：一是船方安保人员在强行驱离游客的过程中，不排除发生激烈的肢体冲突，从而引发次生治安问题；二是游客特别是中国游客可能对公安机关的调解是否具有公平性产生质疑，从而拒绝调解，并引发针对公安机关的负面舆论炒作。

（三）公安机关对邮轮管理的法律解释适用与执法存在困难

近几年对国际邮轮游客滞留事件的处置方法通常是公安机关事后处置为主，缺乏事前研判与多方协作，造成滞留事件多发、处置难度大等问题。从滞留事件的性质来看，游客的滞留行为直接扰乱了邮轮的正常营运和航行秩序，也扰乱了码头的正常运营秩序，是一种明显的扰乱公共秩序的行为。对于外国籍船舶上发生的治安事件，公安部法制局明确表示：“上述行为除我国缔结的双边条约或参加的国际公约对此有特别规定的，我国公安机关一般不予处理”。而对于违反治安管理的行为，船籍国和登记国虽有管辖权，但距离摇远，无力管辖。

尽管执法过程中存在着种种困难，上海市公安局水上公安局一直积极主动寻求有效的处理方式，利用“早宣传、早介入、早研判”的“三早”措施，基于2015年9月启用的《上海市邮轮旅游合同示范文本》，根据邮轮游客滞留事件发生的特点，创新处置方法，取得了明显成效，2016年1月-8月与2015年同期相比滞留事件数量减少66.7%（见图二）。

图二

一是早宣传。《上海市邮轮旅游合同示范文本》第五条第九项规定“行程中发生纠纷，甲方应按本合同第八条、第十一条约定的方式解决，不得损害乙方和其他旅游者及邮轮方的合法利益，不得以拒绝上、下邮轮（机、车、船）等行为拖延行程或者脱团，不得影响港口、码头的正常秩序，否则应当就扩大的损失承担赔偿责任”。 相关单位、部门要加大对新版邮轮旅游合同的宣传力度，游客在订立合同时对合同所规定的责任和权利、义务条款要认真研读，确保一旦发生不可抗力情形等情况时能完全按照合同规定的方式协商处理，减少不必要的纠纷。

二是早介入。即与船方、船舶代理及包船旅行社建立联络沟通机制。督促船方及包船旅行社在因天气恶劣等情况下出现跳港时及时商讨补偿措施、提出补偿方案，旅行社跟船负责人在第一时间派专人将补偿方案告知游客并做好解释及安抚工作，避免在返回上海港后发生滞留事件。2016年1月13日，意大利籍D邮轮因大风影响无法靠泊济州港，考虑安全，决定跳港济州。船方以提供50美元船上抵用券及退港务费作为补偿。船上27名游客声称于1月14日早晨3时靠泊上海后以拒绝离船方式维权。接报后，水上公安局迅速启动应急预案，并要求旅行社及时介入，开展工作，妥善解决纠纷。最后，在旅行社的工作下，游客接受补偿方案，未在到港后产生滞留事件。

三是早研判。在有可能发生滞留事件时，船方、船舶代理或包船旅行社在船舶出发前、行程中或返回上海港前将相关情况提前通知有关部门，由公安机关、海关等职能部门参加的事件处置协调小组，商讨事件处置方法，形成合力。在船方委托下，相关部门登轮，维护船上秩序，积极促成维权游客与船方及旅行社协商，劝说滞留游客尽早下船，以免影响下一航次游客登轮。

四、上海港国际邮轮滞留事件预防与处置对策

一是完善法律法规，使邮轮管理有法可依。部分国家和国际组织为了确保邮轮安全都制定了相关法律。如美国2010年通过了《2010年邮轮安全法》，确立了一系列邮轮游客人身权利保护制度，包括对邮轮管理的要求及游客人身权利保护中邮轮经营者的各项义务。我国目前涉及邮轮法律仍是一片空白，给解决滞留事件带来许多不便。一方面给邮轮公司提供了寻找免责理由的空间，另一方面因为没有相应的明确规定，游客难以划清维权与霸权的界限，以至于在主张损害赔偿时，作为对立的双方各执一词，矛盾纠纷不断。我国可以借鉴国外成熟的机制和惯例，尽快出台有关邮轮运输方面的法律规定，规范邮轮运输合同内容及条款，并在充分进行市场调查的基础上，制定国内邮轮服务管理规则，从而为邮轮经济健康发展提供有力的法制保障。

二是整合执法资源，完善邮轮应急处置机制。我国邮轮行政执法一直有“九龙治水”之称，旅客权益受损时会出现变相的“投诉无门”或争相分权。基于邮轮滞留既涉及公安机关、海事部门、边检机关，又涉及旅游部门，行政管理部门应该整合执法资源，探索建立社会组织、邮轮公司、邮轮码头与旅游企业相结合的邮轮旅游纠纷快速调处机制，同时将游客滞留行为信息录入上海市公共信用信息平台，细化信息归集的标准并完善联络机制，真正快速有效地解决邮轮旅客的权益受损问题。

三是大力开展宣传教育，培养规则意识。主管部门及邮轮公司、港口应利用多种途径普及邮轮安全知识与法律知识，让社会公众认识到邮轮港口安全的重要性，认识到所谓的“滞留维权”对邮轮港口运输秩序带来的严重危害。教育邮轮旅客要遵守中国交通运输协会邮轮游艇分会（CCYIA）制定的《文明游客公约》，培养邮轮旅客的规则意识。旅游管理部门应在规范邮轮旅游市场行为的同时积极组织保险公司开展相关邮轮旅游保险业务，以减少因不可抗力因素导致的个人经济损失，以期彻底跳出“中国式维权”之窠臼。

[1]苏号朋, 唐慧俊．论旅游辅助服务者的法律地位及责任承担[J].法学杂志，2011,（6）.

[2]人民网. 中华人民共和国旅游法[N].人民日报，2013-04-28（08）.

[3]周江洪. 从“旅游辅助服务者”到“履行辅助人”[J]. 旅游学刊，2013，28（9）：17.

[4]杨富斌, 苏号朋. 中华人民共和国旅游法释义[M]. 北京: 中国法制出版社，2013：237.

[5] Fang Yi. Preliminary exploration on civil relations concerningcruise tourism[J]. Chinese Journal of Maritime Law，2013，24（2）2：44.

[6]陈忠林.关于刑法属地原则的理解、适用及立法完善[J].现代法学，1998，（3）.

[7]姜琪.简论国际法上的管辖权制度[J].法学，2001，（5）.

[8]邵维国，邵晓帆.位于他国内水外国船舶上犯罪之管辖权[J].中国海商法年刊，2012，（21）.

[9]孙振雷.《治安管理处罚法》的刑法基础[J].河南省政法管理干部学院学报，2006，（5）.

[10]铁毅.论海洋警察权[J].中国海商法研究，2013，（2）.

[11]庆夫.海洋警察权及其实施范围[J].海洋开发与管理，2003，（1）.

Analyze the Prevention of and Countermeasures against Cruise Liners’ Delay in Shanghai Harbor

Yin Zheng, Yao Dongsheng
(Water Branch of Shanghai Municipal Public Security Bureau, Shanghai 200001, China; Shanghai Police College, Shanghai 200137, China)

With cruise and tourism industry rapidly developing in our country, events and cases concerning passengers of international cruise liners have become increasingly highlighted. There appear some riots involving some tourists trying to delay the cruise liners and use other methods so as to safeguard their rights. As such, functional departments should take ef ective measures concerning legislation, law enforcement and publicity to prevent and handle the delay events.

International Cruise Liner; Delay Event; Prevention and Disposal

D631

A

1008-5750(2017)06-0090-(07)

10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2017.01.011

2016-10-26 责任编辑：何银松

尹正（1983-）男，上海市公安局水上公安局民警；姚东升（1971-）男，上海公安高等专科学校业务部专业教研室中级教官。