西南民族地区农村养老保障社会支持系统的主体及其模式

曾易

摘要根据西南民族地区自身的养老实际，在充分考察西南民族地区社会力量的基础上，指出西南民族地区农村养老保障社会支持系统的主体，分别是政府、社会组织、农村经济组织、农村社区自治组织、家庭组织，提出不同主体的养老保障发展模式。

关键词农村养老保障；主体；模式；西南民族地区

中图分类号S-9文献标识码

A文章编号0517-6611（2017）12-0231-04

The Main Body of Social Support System and Its Mode of Rural Oldage Security in Southwest Ethnic Minority Areas

ZENG Yi（School of Marxism，Guizhou Minzu University，Guiyang，Guizhou 550025 ）

AbstractAccording to the actual support of the southwest nationalities，on the basis of fully examining the social forces in the southwest ethnic minority areas，the main bodies of the social support system of rural oldage security in the southwest minority areas were pointed out，including the government， social organizations， rural economic organizations， rural community selfgovernment organizations， family organizations.Then the development mode of oldage security of different bodies were put forward.

Key wordsRural oldage security；Main body； Mode；Southwest ethnic minority area

新的发展时期，完善社会保障体系建设是当前社会的主要目标和任务之一，强调社会保障是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度，十八大特别指出，要“采取对口支援等多种形式，加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区扶持力度。……全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”。

西南民族地区是新时期国家扶贫开发重点，也是连片特困地区，在地域上是指分布在重庆、云南、贵州、四川、湘西与鄂西南等地区范围内的少数民族集中连片居住区域。区域内有一半以上的县属于中度贫困县或重度贫困县，其中，贫困重灾区和贫困重度区主要分布在云南、贵州和四川的边界地带，是典型的山多、地域偏僻、经济资源匮乏、老年人口多的多民族杂居地区，同时也是经济发展滞后、农村养老保障水平较低的地区。区域内农村养老保障既有全国意义上农村养老保障水平低、地方财政补助较弱的普遍性，也有自身独具民族特色的养老保障模式。笔者根据西南民族地区养老实际，在充分考察社会力量的基础上，分析西南民族地区农村养老保障社会支持系统的主体，提出西南民族地区农村养老保障的发展模式。

1加强西南民族地区农村养老保障社会支持系统的现实逻辑

依据农村养老保障的产品属性以及相关理论带来的新思路，养老保障社会支持系统冲破了国家和市场是福利供给主体的绝对主义藩篱，发展地提出了国家、家庭、市场和社会组织等也是福利的提供者，也是福利的重要供给者。然而现实的情况是：面对西南民族地区农村人口老龄化加速，在家庭养老式微、土地保障功能近乎于无的背景下，农村社会养老保险的保障水平没有达到应有的效果。这背后的原因，一方面是政府在农村社会养老险中的定位与责任不到位，另一方面可以归结为对社会力量的鼓励和支持不够，没有激发出社会活力。

1.1观念的偏差导致政府责任的缺位

首先，在“土地保障”的思维定势下，一般认为土地是农民解决自身社会保障的根本，农民拥有土地，只要能劳动，就什么问题都可以解决，养老自然会得到保障。正是这种刻板的认识，观念上的偏差，以致在相当长的时间里，在政府政策的目标排序中，农村社会养老保险根本不在其考虑的范围之内，在农村养老保险的发展过程中，政府也仅仅承担了最初的组织责任，没有承担财政支持及其他责任。

其次，传统养老观念趋于淡化。西南民族地區农村（村寨）大部分的土地是1983年实行家庭联产承包责任制时一次性分配的，此后广大村寨一直未对土地进行调整。此后出生的人口只能继承父母的土地。随着人口结构的变化以及土地收益率的降低，村寨中青壮年劳动力不得不选择外出务工，挣钱养家。在家庭规模日益缩小、家庭结构日益简单化的现实情况下，村中老年人养老保障的主要人力支持在数量上大为减少，农村老年人不但要承受“子远游”而带来的牵挂、担心等，往往还要替子女照看孙辈，并耕种子女留下的农田。与此同时，与传统的父权制社会相比，老年人在家庭中的地位已经普遍有所下降。尽管村寨中传统的“父慈子孝”“父为子纲”的伦理规范并未完全消失，但随着子女外出务工与城市的融合，年轻人逐渐摆脱了传统村寨与家庭的约束，它们不再固守传统，不再把奉养父母视为人生的第一要务，而是更多地关注个人的自我发展和家庭整体利益的最大化。

再次，对本土自治组织没有得到应有的重视。对于传统社会来说，西南民族地区村寨是以血缘关系为纽带形成的组织，同时也是人们日常生活和交流的基本单位。在国家政权进入这些民族地区之前，各村寨自有一套养老保障方式。如贵州从江县侗族村寨解决孤寡老人的办法，通常遵循“有房归房，无房归族，无族归众”的处理方法，或由房族成员轮流代耕其田，以收获物为其生活来源，再补其不足，或由房族成员共同赡养，无房族者则由全寨居民共同捐资养老；而黔南布依族的传统社会结构是个体家庭-宗族-村寨-榔团联盟，其民间社会组织有“寨老”“榔团”“番”“马”“枝”“奉”，起着自我管理的地方自治的功能。但是在当下的民族村寨，随着家庭的私利化，人们只关心本家庭的利益，家族组织的养老功能难以发挥。另外，由于种种社会历史原因[1]，使得民间社会组织对农村社会养老保障的补充职能受到制约。

1.2对西南民族地区本土的社会管理机制和养老观念的发动与再造不够

西南民族地区传统文化对于各民族共同的心理素质起着凝聚作用。如鼓楼对于侗族、泼水节对于傣族、歌圩对于壮族等。某一种传统文化的特质具有的民族向心凝聚力正是这种文化的生命力所在。然而，政府在处理西南民族地区农村养老实际时，还存有两方面不足：一是在鼓励和支持社会力量参与社会公共服务，激发社会活力上效果不明显。西南民族地区历史上存在着复杂多样的社会组织，比如云南西双版纳傣族自治州景洪县基诺山基诺族的长老制、景颇族的山官制、贵州瑶族地区普遍存在的瑶老制和石牌制、云南和四川交界处凉山彝族家支制，还有贵州和广西一带的“合款”“议款”“议榔”“合榔”等，是侗、苗、布依、水等族村寨中具有农村公社性质的社会组织。应该充分发挥地方性社会组织在养老中的作用；二是对西南民族地区民俗性活动和教育意义重视不够。其实，养老文化在西南民族地区社会生活中都有体现，往往以千姿百态的民俗展现出来。这种以非主流文化的存在形式，在民族内部仍起着相当程度的社会规范的制约作用。如布依族的“老人房”、白族老人坐“花轿”、彝族的“让路词”、景颇族的“敬老会”、哈尼族的“敬老节”等。西南少数民族地区养老文化不仅在纵向代际之间通过言传身教进行自然传承，而且在横向同际之间的耳濡目染进行有意传教，在民族内部具有较强的教育效果。在西南民族地区的生产活动中，各族人民不仅崇尚勤劳，而且特别注重在劳动过程中的同心协力。如云南楚雄彝族自治州彝族人的潜意识里处处顾忌宗族亲友，“重人伦、亲故里、讲友爱、行共济”，就如云南哈尼族史诗《哈尼阿陪聪坡坡》中唱到：“哈尼人啊，走到哪里也要记住，或者你都是一个亲娘养，一个哈尼遭了灾难，七个哈尼都要相帮”。

任何一个民族的文化都不是一成不变的，西南民族地区的养老文化也是如此。从古到今，西南民族地区传统文化的内容都在不断地发生变迁和文化再造，特别是在传统文化向现代社会转型过程中，文化变迁是不以人的主观意志为转移的。众所周知，我国的民族传统文化是在经过长期的否定后又重新记忆的结果，特别是“文化大革命”后，传统文化才被重新“拾回”。当前对于西南民族地区养老文化除了“拾回”外，还应适时提炼，让广大汉族人民更多、更好地了解这片土地的民族，促进各民族之间的文化交流，从而振奋民族精神、凝聚全民族的力量。

2构成西南民族地区农村养老保障的理论依据

农村养老保障的产品属性和社会支持系统的理论依据农村养老保障作为社会保障的重要组成部分，不能简单地把其归属于公共产品或是私人公共产品，而要针对其不同的保障项目进行特征上的认识。

首先要看农村养老保障的产品属性。由于公共产品的非竞争性，要求公共产品的边际成本应该为零，既包括边际生产成本为零，也包括拥挤成本为零。而农村养老保障的特点是：政府在农村社会养老保障的支出总量是所有农村居民养老保障的数量的总和，当参加农村养老保障的人数超过一定数量后，其边际生产成本呈现一定程度的增加，每增加1个农村老年居民参保，政府就会增加相应的基础养老金和补贴，所以农村养老保障具有竞争性。但同时，依照我国宪法规定，所有公民都享有社会保险的权力。政府在国家财政预算支出和社会养老保险基金的运行下，任何一位农民参加养老保障消费都不会减少其他老年居民的消费，因此，农村养老保障又具有非竞争性。

其次，作为农村养老保障具体内容，农村社会养老保险和城镇社会养老保险一样，公民要想享受到养老保险的权力，是以个人缴费为前提的。如果农村居民不愿意事先缴纳养老保险费，就会被排斥消费农村养老金[2]。因此，农村养老保障具有排他性。而从宏观上看，农村养老保障不排斥任何人参保，这是每一个公民应享有的权力，具有非排他性。

综上所述，农村养老保障既具有竞争性、非竞争性，又具有排他性、非排他性，不是完全意义上的纯公共产品，而是混合公共产品（准公共产品）。因此，农村养老保障的提供不能由政府全部提供，而应该由国家、社会和个人共同承担。

福利多元主义概念首先源于1978年英国《沃尔芬德的志愿组织的未来报告》[3]，这份报告主张将志愿组织也纳入福利的提供者行列中。1986年罗斯对福利多元主义的概念进行了详细的剖析，他认为社会总福利应该来自市场、国家和家庭3个部门，如果只让国家来承担是非常错误的做法。社会福利是多元的组合，市场、国家和家庭应该联合起来，相互补充，它們之间与其说是相互竞争的关系，还不如说是扬长避短，相互补充的关系[4]。安东尼·吉登斯则通过对英国等国家社会福利的考察，提出当代社会积极发展福利的第三条道路[5]：①发展自我。培养“自发地带有目的的自我”（autotelicself）。②多元合作。积极的社会福利政策不是不强调国家的作用，而是国家和其他部门合作解决问题。③风险管理。有效的风险管理减少风险，保护人们免受更多的风险影响，减少政府部门的资源浪费。④终极幸福。激励人们追求全面的幸福，包括安全、自尊、自我实现的机会等。

无疑，福利多元主义和第三条道路理论的观点对于我国农村养老保障的改革和构建具有重要的借鉴意义。同时，农村社会变迁也将对不同的养老保障资源提出新的要求。从我国西南民族地区农村社会的实际情况来看，社区、家庭和邻里之间有着最亲密的生活互助，它们在农村养老保障提供中发挥着不可或缺的作用。我国尚未具备西方福利国家那样丰厚的物质和经济基础，国家提供养老的模式不能照搬来自西方的经验。现在，福利多元主义和第三条道路理论给人们提供了一个可以借鉴的理论模式：应平衡不同的养老保障的提供者的作用，避免国家在农村养老保障提供中的“中位取向”不能很好地满足社会中最弱势群体以及其他特殊群体的养老需要，减少养老依赖情况的出现。

3西南民族地区农村养老保障社会支持系统的主体及模式

西南农村地区养老保障社会化将会打破一元主体供给的传统，形成政府、社会组织、农村经济组织、农村社区自治组织及家庭组织的共同参与及协作发展的供给模式。不同的主体由于各自具备的优势，在养老保障的供给中承担着相应的职责。

3.1政府

当前，政府在西南民族地区农村养老保障社会化的过程应承担主导性的角色，引领西南民族地区农村养老保障的社会化发展方向。政府的主导性地位表现在以下几个方面。

3.1.1“有限责任”的财政补贴与“无限责任”的风险管理。在我国经济不够发达的情况下，完全由政府承担起西南民族地区农村老年群体的赡养责任是不现实的，但可以进行“有限责任”的补贴。

（1）“有限责任”的财政补贴制度。这些内容包括对养老保险基金给予补贴、对经办机构经费实行财政拨款、在特殊的情况下对个人养老金给予财政拨款补贴，以及对参加农村社区养老保障工作的集体经济组织实施补助。

（2）“无限责任”的财政风险管理理念。要树立社会保障财政危机风险管理理念的核心价值观，是养老保障制度走理性化和科学化的必由之路。应该认识到，西南民族地区农村养老保障工作的未来财政危机不是单纯的经济高增长就能解决的，政府在西南民族地区社会保障可持续发展中负有不可推卸的责任，国家财政是这片区域的最后出资人，承担着对这片区域社会养老保障制度建设的兜底性。因此，建立健全西南民族地区社会保障资金财政监督体系势在必行。

3.1.2构建有效的监督机制。有效的政府监督是西南民族地区农村养老保障可持续发展的重要保证，直接关系到广大少数民族老年农民的基本生活。如果缺乏有效的政府监督，必然会导致农村养老保障目标得不到实现，还会造成民族地区社会的不安定因素发生。

3.1.3大力支持社会组织发展。在养老服务方面，政府改变的是“大包大揽”的做法，不是从养老机构中完全退出，而是要求政府放弃在经济和管理上的责任，把养老服务作为一种福利供给，应充分发挥当地社会组织的积极作用。政府主要着眼于政策的制定、用公共财政为西南民族地区农村老年人提供某种服务，仅仅充当安排者的角色，让生产者的角色由广大的社会组织来扮演。

3.2社会组织社会组织就其本身的公益性特征，能够有效地避免政府失灵和市场失灵，是农村养老保障的重要依托，也是未来农村养老保障的主力军。西方发达国家的历史经验表明，社会组织在公共服务中的地位越来越重要，它不仅弥补了政府公共财政支出的不足，而且克服了政府直接提供公共服务所产生的问题。

社会组织在西南民族地区农村养老保障社会化过程中主要承担以下职责：第一，以生产者的身份直接提供养老服务。当地社会组织既可提供基本养老服务，也可提供发展性养老服务。在养老服务体系中，如果把政府作为安排者，而社会组织作为生产者，这就是政府购买服务。政府投资养老服务项目的硬件建设并交由社会组织来运营，如养老机构的“公建民营”“租赁转让”和“委托经营”，即可以实行提供基本养老免费服务，也可以实行发展性低偿养老服务。第二，以养老服务的监督管理者、服务评价者的身份。目前，对于这一职责的实行主要是以政府的合作者来进行的，充分发挥中介作用，提供可行性的建议。第三，资源整合的谋划者。西南民族地区农村养老保障要在农村社区（村寨）层次上展开落实，就需要了解农村社区（村寨）的特征，了解农村资源整合的有效机制，当地社会组织在农村养老保障的提供上以及农村社区活力的激发上扮演着重要的角色功能。第四，加强自身的建设。当前，西南民族地区的各类社会组织还普遍存在人力资源不足、经费缺乏、组织运营的知识和经验匮乏等问题，政府对社会组织的管理也处于探索的阶段，造成管理上还不规范、缺乏有效的监督、相关政策法规不明确，致使社会组织运作模糊、内部组织管理混乱的现象非常普遍，组织的公信力普遍欠缺[6]。因此，如何有效地改进和完善西南民族地区现有的组织运行机制，建构规范、成熟、合理的组织制度，探索符合西南民族地区农村土壤的组织模式是社会组织建设迫切需要解决的问题。

3.3农村经济组织

农村经济组织是农村养老保障社会化的重要参与主体之一，其参与农村养老保障的合理性主要体现为：第一，当地农民直接参与农产品价值链中增值部分的创造和分配，提高了农民就业能力和拓展了就业领域，增加了农民经济收入，从而有助于完善区域内农村养老保障体系。第二，促使区域农村劳动力的内部转移。大力发展西南民族地区农村二、三产业，培育新的经济增长点，不断扩大就业空间，实现农村劳动力的内部转移。第三，有可接受的社会基础。在农村社区（村寨）范围内，由于存在广泛的地缘、血缘和亲缘的传统网络关系，在此基础上农村经济组织自身就具有互助性质的本能，能为开展区域农村养老保障提供可接受的社会基础。

农村经济组织在区域农村养老保障中的发展模式为：第一，建立合作经济或集体经济筹资机制。为确保资金的稳定性，资金来源应当予以制度化，充分发挥农村经济组织等的保障功能，同时，拓展筹资渠道，增加辅助筹资形式。第二，研究养老资源，采取多种保障形式。以农村经济组织为载体实施农村养老保障，采取以产品换保障、实物换保障和土地换保障作为实施农村养老保障的物质基础。“产品换保障”是通過收取农产品实物抵作养老资金来为农民提供养老保障；“实物换保障”是把农民积累起来的部分实物作价转让或入股给农村经济组织。

3.4农村社区自治组织

农村社区自治组织依然是西南民族地区农村养老保障社会化的重要参与主体之一。如贵州侗族通过社会内部的款组织实行自治管理，以盟款立约的手段维护本民族的社会关系和社会秩序。此类社区自治组织参与区域农村养老保障的合理性主要表现为：第一，农村社区自治组织作为社区自组织机构，能够提供、反馈农村老年居民信息，对居家养老服务供给予以监督，同时也直接提供部分养老服务，主要形式是精神慰藉。第二，在创造和丰富精神文化生活等方面与会员已经形成了密切联系，在参与社区的行动中能够充分体现出长期互动形成的优势。

区域内农村社区自治组织在农村养老保障中的主要职责是：第一，反映农民养老需求的呼声。农村社区自治组织是源于农民的自治组织，作为反映和传达农民对养老需求的代理人，向政府反映农村居民的养老需求，提出养老保障类的公共服务的供给需求和建议。第二，农村社区自治组织还可以加强对基层政府人员在农村养老保障供给方面的监督，及时发现问题，克服缺点、纠正错误。第三，有责任协助政府开展工作。协助的形式主要有宣传、动员、提供信息等。必要时将受基层政府委托，代表基层政府办理有关农村养老保障事务的管理事宜。第四，整合社会资源。农村社区自治组织要积极整合、利用社区内自身的丰富资源，尤其关注非正式的志愿资源，同时不能忽视农村老年群体自身所拥有的资源，适当发挥低龄老人的余热，积极参与社区养老服务志愿工作。

3.5家庭组织在市场经济的冲击下，家庭养老赖以依托的文化观念受到新观念的冲击，不少人对家庭参与养老服务社会化提出了众多质疑。事实上，在西南民族地区现有经济发展水平和传统文化心理惯性的作用下，今后一段时期，以血缘关系为纽带形成的家庭组织仍拥有其不可替代的养老功能。家庭养老是以“孝”文化为基础，孝道思想在西南民族地区有着悠久的历史传统和深刻的社会影响。“孝”不仅是一种物质关系，更是一种精神关系。子女孝顺父母，相比从子女那里得到物质上的实惠，这种心理的安慰要更有意义。同时，家庭养老具有即时性。由于自然的规律，老年人生理机能老化，体质减弱，常常疾病缠身，在家里便于子女的精心敬养和即时护理，这是老年人应得到的回报。

因此，为满足西南民族地区农村老年人的养老需求，形成有效的养老保障体系，就必须整合政府、社会组织、农村经济组织、农村社区自治组织及家庭组织的养老资源，通过交叉互助的养老方式、项目有别的服务内容和层次多样的养老模式，构建起西南民族地区农村养老保障事业的整体框架。

参考文献

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