国有企业参与PPP的机遇与挑战

孙洁

PPP是指政府公共部门通过民营部门（社会资本）或与民营部门一起高效完成组织的目标，从而达到实现政府公共部门的职能。一方面PPP项目一定是公共投资项目，其目的是为了实现政府公共部门的目标，进一步实现政府公共部门的职能；另一方面，实现这个目标是通过民营部门（社会资本）来实现。

PPP的特点与核心要素

PPP的特点

多样性：当前，我国的PPP主要采用BOT、ROT、TOT和BOO四种形式。BOT主要用于新建基础设施项目、ROT主要用于已有且需要社会资本再投资扩建或再造的基础设施项目、TOT主要用于已有但不需要社会资本再投资建设，只需要其运营的基础设施项目、BOO是要用于最终政府不需要拥有最终资产的新建项目。

复杂性：PPP涉及企业利益、公众利益和政府职能目标，复杂性远高于一般企业项目和政府独立投资项目。企业追求股东利益最大化，政府要确保公众利益不受损失，往往会形成冲突，唯有通过合同约定双方行为。PPP项目很复杂，不仅仅需要复杂的融资结构、也需要复杂的管理程序和复杂的技术确保其有效实施。

长期性：PPP一般属于基础设施项目，其生命周期少则几十年，长则上百年，因此通常会由社会资本运营管理，目的是确保项目建设的高质量和运营的高效率。达到高质量和高效率需要机制设计，而让这些机制发挥作用就需要一个长期性，如果没有长期性，再好的机制也难以发挥作用。如果没有社会资本的长期运营，很难保障项目建设质量，项目运营效率也无法保证。

PPP的核心要素

伙伴关系：在PPP中，最后一个字母P代表比合作更为紧密的伙伴关系。如何形成这种伙伴关系呢？它需要遵守平等的原则，政府和社会资本的平等才能形成真正意义上的伙伴关系，这是解决未来随着时间推移所必然带来的一系列问题的基础，如果没有这种伙伴关系，许多问题不仅得不到解决，甚至会导致项目失败。

风险分担：PPP项目属于公共投资范畴，涉及公众利益，其风险分担并非是为了获得高收益而去承担较大风险，而是为了让整个项目风险最小化，遵循让“最适宜承担风险的一方来承担风险”的风险分配原则。企业为了高收益而愿意承担较大风险无可厚非，但这类企业不适合参与PPP项目。

收益调节：PPP项目属于涉及公众利益的公共投资范畴，政府应当对项目收益进行调节。一方面不能希望长期亏损的企业给公众提供优质的公共服务，同样，如果企业在项目获得高额收益也会导致公众利益损失。因此，PPP项目收益应当遵守“盈利而不暴利”的原则。

监督管理：公众对PPP项目应当享有知情权，这是法律赋予公众的权利，由社会资本投资运营管理，社会资本财务是保密的，同样受法律保护，因此PPP项目监督管理是一项非常困难的事情。要想做到有效监督，必需遵守公开原则。

国有企业参与的动机

增加业务收益：国有企业参与PPP项目，首要目标是实现业务收益增长。在PPP模式中，原来的民营部门或私营部门是按社会资本来对待的，国企、央企理所当然可以作为社会资本一方参与，目的是为了实现业务稳定增长的需要。国务院2014年43号文件，对地方政府融资给与法律约束，一般债券和专项债券难以满足地方政府的投资需求，PPP模式几乎是其唯一出路，这也是国企参与的一个重要原因。

支持城镇化进程：随着我国城镇化进程的提速，需要大量的基础设施建设以满足城镇化进程的需要。仅仅依靠民营企业或私营企业难以完成这一目标，国企理所当然成为主力军。国有企业除了合理参与市场竞争之外，一个重要目标是帮助政府实现政策目标，这也是国企职责所在。在PPP模式中，国企会发挥出可能比民营企业更重要的作用。

扩大市场份额：由于PPP模式具有长期性，项目一旦获得，社会资本对该项目具有几十年运营管理权，国企如果不积极参与，随着PPP项目不断推进，政府的公共投资项目会越来越少，国企参与公共投资项目机会也会越来越少。因此，为了不让市场份额减少，国企必需积极参与PPP项目。

国有企业参与的优势

资金优势：一般PPP项目都需要有巨大的资金投入，多数国企特别是上市的国企在资金方面有较大优势。随着国企的上市，从市场募集的资金需要寻找好的投资项目，而其风险又比较大，因此，PPP项目特别受到上市国企的青睐。

技术优势：我国国企基本上都有着较长的发展历史，改革开放以后，国企为国家改革开放做出了巨大贡献，同时也得到了快速成长，特别是建筑、建造等基础设施建设，国企得到长足的发展，增强了市场活力，拥有了大量先进技术，必然为国企参与PPP建立得天独厚的优势。

规模优势：国企一般比较庞大，特别是央企，地方政府的PPP项目的规模一般也比较庞大，通常是几十亿甚至数百亿的规模，一般中小企业难以承担如此巨大的投资，这正是国企特别是央企的优势，由于规模庞大，在拥有先进技术的同时，也拥有雄厚的综合实力，面对地方政府的大型PPP项目，可以充分发挥其规模优势，从而减少PPP项目风险，为项目成功实施提供保障。

信用優势：与民企相比，国企信用较高，正因如此，地方政府在选择合作伙伴时常常优先选择国企，这也是当前国企成为PPP项目中社会资本主力军的一个主要原因。除了利用项目融资这一工具外，企业利用自身信用融资也是一种融资方式，国企信用高，使其融资成本会低一些，融资渠道也会相对多一些。

国有企业参与的挑战

缺乏灵活性：国企参与PPP缺乏灵活性，按照市场规则的同时还需要遵循行政管理方式。例如，国企一般都会有相应的级别对应，其董事长和总经理也会按照相应的行政管理模式来任命，这与完全市场模式下的民企有着很大不同。因此，国企与民企相比缺乏灵活性，从而导致活力不足。

创新动力不足：基于上述原因，一个缺乏灵活性的企业很难有创新动力。一些在民企运用非常有效的激励机制，国企不一定能够采用。没有足够的激励机制，要想增加企业的创新能力，基本是不可能的。企业创新能力是参与PPP模式的关键因素，如果没有足够的创新能力，特别是在由政府完全付费的PPP项目中，随着PPP市场的不断成熟和法规政策的日益完善，其竞争能力会越来越小。

运营管理积极性不高：前面提到，国企对PPP项目有着先进的技术优势和规模优势，主要体现在项目建设方面，特别是对超大型项目的建设管理，优势非常明显。但对项目建设完成后的运营管理，并没有足够的经验。因此，直接导致国企对PPP项目的经营管理没有多大兴趣，通常会让其企业特别是当地政府的管理机构代为运营管理，严格来讲不能够算真正意义上的PPP模式。

国有企业参与的对策

保持已有优势：国企拥有先进的技术和规模优势，应当继续保持，这是PPP项目质量的保障，高质量的项目建设是大幅度降低未来运营成本的基本要求。应当将这种优势由建设阶段保持到运营阶段，为提高未来项目收益打下良好基础。

提升运营能力：国企应当提高对未来PPP项目的运营管理能力，而不应当一味的只注重项目的工程建设利润，而忽视未来通过对项目运营管理所带来的潜在市场收益。如果不能及时提升运营管理能力，会逐渐在PPP项目日趋激烈竞争的市场中失去优势。特别强调的是，国企应当加强对政府付费项目管理经验的学习和积累，如果仅仅依靠政府付费，不仅不能获得期望收益，甚至有可能会排除在市场之外，政府更希望有帮助政府减轻财政支付的企业作为合作伙伴。

增强创新能力：创新是企业生存的基础，在PPP项目中也是这样，通过企业创新提升效率，在满足公众需求前提下，让项目为企业带来更多效益。缺乏创新的企业在PPP项目中是没有竞争力的，无论是向使用者收费或是政府付费，创新是永恒的主题。PPP中企业发挥更大的作用是提高效率和改善质量，没有创新两者都做不到。由于国有企业激励机制不足，增强创新能力需要付出更多的代价。

联合民营企业：国企有其自身的优势，当然也有其明显的不足，如果国企能够在PPP项目和民企有机联合，将会发挥更大的作用。民企有着国企没有的优势和特点，国民联合优势互补，会对PPP项目的健康发展起到积极巨大的促进作用。