农地发展权合作博弈的均衡保护研究

李祖全 任空军

摘要农地發展权各主体通过合作博弈实现农地发展权是各主体实现权能最优化的途径之一。就目前农地发展权实现的博弈现状看，非合作博弈时有凸显，大量消耗了各主体的权益。在我国不断推进城镇化建设等背景下，提高征地和开发成本等，造成农地资源损失和浪费。围绕着农地发展权的博弈，由于法律、主体地位、权能实现能力等方面的失衡，使合作博弈呈现存在难度。因此，需要为合作博弈进行均衡性保护。在地方政府、市场开发主体及农民等的博弈中，给予各方一种均衡性保护结构，特别是保护弱势的农民具有平等的博弈地位和方式。

关键词农地发展权；合作博弈；均衡

中图分类号F301文献标识码

A文章编号0517-6611（2017）16-0182-04

Balance Protection of Cooperative Game about Agricultural Land Development Rights

LI Zuquan，REN Kongjun*（Hunan University of Arts and Science，Changde，Hunan 415000）

AbstractThe realization of the right of agricultural land development through cooperative game is one of the ways to optimize the power of each subject.On the current game status to achieve farmland development right，noncooperative game sometimes highlighted，interests of the main body was consumed largely.Under the background of promoting the construction of urbanization in China continue，the land acquisition and development costs increased to result in unnecessary loss and waste of agricultural land resources.Around the game of farmland development rights，due to imbalance of the law，the status of the main body，the ability to achieve capacity and other aspects，so that it was difficult to achieve cooperative game.Therefore，it was necessary to protect the cooperative game balancely.In the game of local government，market development and farmers，we gave the parties a balanced protection structure，especially the protect vulnerable farmers to have equal status and way in the game.

Key wordsAgricultural land development rights；Cooperative game；Balance

基金项目

湖南省社科基金一般项目“农地发展权建构的法律困境与对策研究”（13YBA249）；湖南省社科成果评审课题“新常态下农地经营权流转的法制革新研究——以农地发展权为视点”（XSPYBNN044）。

作者简介李祖全（1966—），男，湖南新宁人，教授，硕士，从事民商法研究。*通讯作者，科员，从事法学理论与检察理论研究。

收稿日期2017-04-07

随着学界对农地发展权研究的逐步深入，博弈论研究方法的引入使发展权主体间的利益关系也日益凸显。农地发展权问题既是利益在权利主体的法律分配，也是权利主体间的利益博弈而导致利益格局的动态性均衡。合作博弈强调的团体理性，是效率、公平、公正，以均衡化保护性构建促成农地发展权的合作博弈的实现是解决农地发展权问题的首选。

1农地发展权博弈的相关问题

1.1围绕着农地发展权的博弈是个现实问题

随着我国城市化建设和工业化的推进，必然占用大量的农地，给予城市及工业发展以应有的空间。在这个过程中，农地发展权就被现实带入，具有了事实层面的权能与经济利益的呈现与溢价。尤其在市场化条件下，在国家耕地红线的划定内，农地资源表现出稀缺性，加上农地被改造投资基建后的价值飞涨，存在了大量的农地发展权的权益增值。可见，我国农地发展权是集中反映在由农用地转为建设用地时获取经济利益的权利。

1.2合作博弈的达成需要均衡性保护来实现

由于利益的分配不均和国家、集体、开发者、农民等各主体的地位及权能实现的力量等方面的失衡，围绕农地发展权的博弈有些以粗暴化的形式呈现，诸如在一些地方的农地征迁过程中出现“集体性事件”等。不合作博弈频出，不仅伤害了农民的利益，还损耗了地方政府、开发者等为维持不合作博弈所付出的成本，各方都得不到最优的现实益处。这就要求为实现构建一种合作博弈的格局，而取得皆大欢喜的共赢局面。笔者以为，这场合作博弈的格局，一方面应基于我国农地发展权及其非合作博弈的现实；另一方面非合作博弈不能自然而然到合作博弈，需要具体的構建与调配，以达成均衡性的保护来实现。

2我国农地发展权的非合作博弈

2.1法理博弈——农地发展权的内在冲突

由于我国还没有明确规定农地发展权的法律法规，“当前，土地发展权的提法在我国还仅限于理论界，在实践中土地发展权还并未作为一个明确的概念使用。[1]”然而，从一般的法学理论层面看，农地发展权本身也没有确切性的定义。现在出现对此的一些法理性阐述，主要是由土地发展权理论派生而来，导致出现诸多的认识冲突。现实的需要，又必须让农地发展权在我国相关的法律法规条文中反映其权属，更加剧了其范畴的冲突，造成了我国农地发展权法理与法律认识下实际的内在冲突。

2.1.1农地发展权概念及阐释的多元化。

严格意义上讲，农地发展权是找不到法律专属的历程定位的。其比较直观的渊源就是土地发展权。发展权观念的构想和移转发展权办法始于英国。“20世纪30年代后期和40年代的初期，当时英国国会为了疏散工业及工业人口，对拥挤的都市地区进行再发展。同时为减少人口和工业遭受空中攻击的威胁等问题，创立了土地发展权移转的法律思想”[2]。1947年，英国的《城乡规划法》以法律制度的形式建立了土地发展权制度。接着美国创建了分区制度，并制定了《土地发展权转让授权法》，法国也创建了类似土地发展权的法定上限密度限制制度。以此历程的法理性演化来看，并未有专门把土地与农地区分开，因此，也并不能把土地发展权和农地发展权混为完全的契合论定。

承其西方关于土地发展权学思，以参照进我国法学界。近年来，对农地发展权的认识也出现很多不同的声音。诸如沈守愚将农地发展权定义为“将农地变更为非农用地的变更利用权”[3]。江平[4]认为，“由于土地发展权创设的主要目的在于保护农地，保护自然资源，保护生态环境，保护社会公共利益，因而土地发展权又称为农地发展权”。可见，对农地发展权的内涵说明，在法学学理上并不能达成一致性。土地、农地、发展权的权属范围等都不能理得通顺，这种冲突性是明显存在的。

2.1.2与我国土地权设计多有不兼容性。法学学理的冲突，也在一定程度上给我国农地发展权的设计带来困扰。我国土地权有着特殊的历史演进性，从土地革命时期到现在有着独特的历史发展脉络，以西方土地权为蓝本而效法为我国的农地发展权，就很难在法理与法律实务上畅通无阻的实施，使土地权设计与现存法律法规存在诸多难兼容的现象。既有的相关法律法规不能给予我国农地发展权预设提供很好的对接与兼容。

我国《宪法》（1982）规定，中国土地实行公有制，分为“国家所有，即全民所有”和农村“集体土地所有”2种形式。中国的土地公有，从一定意义上说，农地的发展权也是一种公共性权力催生的在公权统筹下的权利。农地发展权作为一种财产性权利，其所有权所属应该是个核心问题，然而《土地管理法》第8条规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。”国家和集体都是一个集合概念，自然属于公有性质。这一法律弱化了农民作为农地发展权的主体角色。为了平衡农民在农地发展权的权属关系与从农地开发的现实发展考虑，家庭联产承包责任制政策把集体土地的所有权离分出经营权、流转权，这虽然统一了《宪法》《土地管理法》等法律口径，但是农地发展权的用益物权性质，必然还是要法律给予所有权主体性认定，这些是不能完全支持农地发展权基于物权层面的所有权主体的法定。

2.2市场博弈——农地发展权主体地位失衡

2.2.1不对等的地位。

在市场中博弈，各主体需要一种地位的平等。不对等地位下的博弈会偏向于非合作博弈。由于农地发展权的概念不一，我国农地发展权主要还是在现实意义上，主要体现在征地拆迁、农地转化为建筑用地过程中的增值。这都是社会主义市场经济的背景下所显现的。围绕农地发展權的合作博弈必须要国家、集体、农民这3个关键主体具有平等的博弈地位。或者拋开有些尴尬性的集体这一主体，就国家和农民的博弈地位需要一种平等的对待。由于我国法律没有给予农民彻底的农地发展权完整的主体地位，“实践中农民的农地权益是从农地所有权中分离出来的使用权权属，农民居于从属地位。简单地说，实践中体现出来的‘农地不是你（ 农民） 的特征，否定了法律界定农民作为所有权主体成员资格的地位。[1]”这一否定，铺展在农地发展权各主体的现实博弈中，就更加分化，不利于形成合作博弈。失衡地位的农民在博弈后其权益受到巨大损失时，便会以集体性的形式与征地拆迁的政府、开发主体等形成一种对抗性破坏。

2.2.2实际地位失衡。

农地发展权主体地位的失衡除了体现在法律背书上，在实然状态下，也造成一种地位的实际失衡。市场经济是资源、资本、技术、人才竞争的经济。我国的农地转化增值很多都在一定的市场规则实现。农民市场地位的尴尬非常明显。

在农地发展权相关主体中，国家、集体、农民及开发主体，这四者在市场中的博弈地位很不对等。国家及其代表执行的一些地方政府，是相关的行政执法主体，具有公权力，在立法层面也处于主导地位。集体说是集合，在现实中所指的往往是乡镇的村委自治组织。这一组织也处于尴尬地位，不是行政的权力主体，现实中受到乡政的权力挤压，沦为一些乡镇政府办事的工具，但是还具有“傍大腿”而来的权势。农民只是个体，仅有一定的私权禀赋，只有对农地的承包经营权。市场开发主体如开发商，具有资本、技术及开发土地的经营能力，具有绝对的市场主体地位。通过以上的解析，这些主体之间的强势与弱势的现实地位显而易见。

2.2.3制度没有保障。

农地发展权主体地位的失衡，从制度意义上说缺乏保障，“以往的城市化进程中，政府和农民的角色发生了错位，政府越位成为主导者和主角，农民只是被动地在政府设计好的城市化道路中被迫城市化，自主化、多元化的诉求得不到政府积极的回应。”这显示了一种对农民这种弱势主体保障意义的关怀，被机制边缘化。其“深层次的原因在于农地产权制度的残缺，农民的发展权不仅被模糊化处理，农民的发展权主体地位也被剥夺。[5]”。

2.3权能博弈——农地发展权权能实现失衡

2.3.1权利划分与实现存差距。

权利只有照进现实才能完成权利应有之意，否则就是空头支票。权利实现的关键是权利主体权能的实现。就农地发展权的权能基本描述来看，“农地发展权归属权能的核心在于将部分土地发展增益固定于权利人，保证土地发展增益的确定性。[6]”这只是给农地发展权的权能一种概念性预期。就连这种预期分化到各主体上，也具有很大差距。以一些地方政府为代表的权利主体，具有立规、规划、投资、分配的主导性权利，而农民只有被接受的权利。权利划分的不对等性，给予实现各主体权能造成很大的影响。

2.3.2核心权能的实现失衡。

农地发展增益的部分是农地发展权权能的一个核心部分。“失地农民享有土地发展增益的部分份额如同物权人对某物享有物权或者债权人对某人享有债权。[6]”如果就权能博弈的均衡来看，对于增益失地农民显然需要有与国家、集体等平等的权能。在实际中，围绕权能实现的博弈，且不论法律及地位上，农民与国家、集体博弈的失衡，光其权能实现的资源与手段等就相差甚远。如国家概念下的一些行政主体强势的公权，其可以在农地发展权的权能实现上，具有出台法规、规划及市场的先导性等资源与手段优势。

尽管这一过程中，农民和集体具有听证的权利，但是听证本身就是一场权能的博弈。在集体与农民之间，集体所指的模糊性，更多的表现为村委人员及相关的村里办事人员的集合，在“乡政”的复杂威权关系中，也具有强大的博弈能力。农民的分散性及个体性，加上农地所有权主体的弱势认定，使得围绕农地发展权核心权能而展开的博弈失衡。

3农地发展权博弈的均衡保护

在农地发展权领域，各方的利益冲突是客观的，博弈的条件失衡也是客观的，非合作博弈的情况也是不可避免会出现的。面对这些客观的现实问题，须通过调理现实的可行脉络，对农地发展权的博弈各方，调整或改变失衡的博弈条件，以促成其合作博弈。在法理、市场、权能三维中，出现关于农地发展权的内在法理、主体地位、权能实现的失衡，具有客观与现实性。通过一些方式要彻底地改变，使得农地发展权实现完全的合作博弈，这是比较难的或者说不现实的。为此，必须在失衡中，通过对弱势者的保护，来减少这种失衡，驱动农地发展权各方偏向合作博弈的实现。既然是从农地发展权合作博弈的保护性预期入手，就要从均衡性调整和平衡角度出发，尽可能地弱化国家、集体等强势主体在博弈中的力量，强化弱势的农民的博弈能力。

3.1权利配置均衡——法律确权是基础

3.1.1权利清单化。

权利配置均衡是指对农地发展权各主体的权利进行调配。权利是旗帜，更是实在的利益“分配表”。这是实现农地发展权各方合作博弈均衡保护的前提。当然，权利实现的方式需要法律给予授予或者说确认，以法律背书为基础。给予农地发展权各权利主体划分合法权利的边际，在这种配置结构下，便于实现在合法性下的合作博弈。其表现形式，简单地说，就是在农地发展权领域，对农地发展权的基本概念与权属理分，各主体形成一致性的司法认同。

在当前我国农地发展权法律定义不够明晰、不够完善的条件下，笔者以为，可以先给予其权利配置的法律文本以分配，要以法律、法规的形式，给予农地发展权名正言顺的法律书写，给予农民所具有的相关农地以确定性权利背书。

3.1.2实体性确权。充分尊重我国的国情世情及法治现实，给予农地发展权实体性权利的法律确认。一是农地发展权必须统一于现行的法律法规的框架。二是基于农地发展权的现实性实现，农地的发展权要保障2个基本权的存在。“一个存在”是农地转化为非农用地的用益物权，有均衡配置法律范式。当然这仅是停留在法理意义上的权利认识，是有些虚化的权利，但也是必须的，因其是基本权利的依存。“另一个存在”是基于农地承包经营权流转而获得的权利。目前，我国仍然实行农地家庭联产承包责任制的基本国策。2004年，国务院颁布《关于深化改革嚴格土地管理的决定》规定：“农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”，并强调“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”在农地发展权属上，赋予了农民以农地流转主体性权利。这个是比较实化的权利，可以现实量化的。因此其权利内涵及法律供给都要有均衡性的设置。当前农村集体虚置，集体所有者界定不清，所有权和用益物权主体分置[7]。这就要特别强化农民在农地流转权实施过程的权利救济机制，必要时，可以积极制定农地发展权的农民保护机制的规章制度。

3.2主体地位均衡——参与、沟通保护是关键

有法律的背书，就给予农地发展权各主体一定的权利调配依据，达成了合作博弈的基本规范框架。但一场博弈中，关键还是体现在实践中各方真实的权利获得。平衡农地发展权各方的地位是重要的突破口。主体地位得到均衡调整，才能让各方有平等的博弈的现实路径。

以国家、集体、农民在农地发展权中所具有的现实地位看，在一定程度上表现为现实的资源支持与实力匹配造成的不均衡。如若从大的格局上去調整，需要大量的立法、政府职能及其他根本性的改变，这显然是不经济、不现实、不可行的。笔者以为，主体地位体现在两大方面：参与权和话语权。因此，在农地发展权的实现中，各主体有参与机制及交易沟通渠道是比较务实可行的保护实施方向。

3.2.1构建参与保护机制。

农地发展权主体基于地位失衡导致的非合作博弈，症结就在国家、集体、农民等相关主体博弈的方式。基于地位的不平等而实施不对等的各方所选择的参与形式，即国家及行政主体的行政性参与、集体的群体性参与、农民的个性参与，导致参与三者的失衡与冲突。

要构建参与保护机制，使农地发展权各主体能实现平等的参与地位。这不仅是对处于弱势地位的农民的保护，更是一种各方的均利机制，是为合作博弈达成的参与机制。鉴于主体参与必须在权利实现的过程中才具有落地的可能。因此，要构建农地发展权主体参与的保护机制，势必要在农地发展权实现中给予全程性的参与机会。可以说，参与保护机制的关键问题就是尽可能多地解决农地发展权践行过程中各主体的参与度。如在农地发展权的立法、农地的发展规划以及增益的分配等方面尽可能有各主体都能参与的均衡机会，特别是强化农民的参与性。

安徽农业科学2017年

3.2.2构建沟通保护机制。

参与机制首要解决的问题就是要构建农地发展权主体良性的沟通机制。很多基于主体地位失衡的非合作性博弈是在沟通机制上出现问题。一些地方在征迁农地过程中，出现地方政府与民摩擦，甚至出现群体性事件，多数都伴有沟通机制失灵的问题。农民的利益诉求由于没有对话权而不能充分尽述，包括征地中出现的补偿、价格、安置等条件，都是“一言堂”的开发主体定制好，以行政的形式宣达，必然导致问题的出现。

农地发展权实现的合作博弈需要对话，需要沟通，需要构建良性的沟通保护机制，让各权利主体在一种公平平等的地位上，得以实现话语权。从农地发展权实践来看，沟通保护机制应体现在以下方面：一是对话机制要通畅，在农地转化为建设用地等而获得发展增益中，可以成立相关主体的发展沟通委员会，让开发主体、集体、农民有对话的长效平台。二是纠纷的解决机制。对于群体性事件等，有专门的解决程序与途径。而不是出了问题就“上访”“维稳”和领导“家长制”式的解决。

3.3利益分配均衡——从思维到实现的转变

“权利自身不外乎是一个在法律上受保护的利益[8]”，说到底围绕着农地发展权合作博弈，根本上还是要实现权益配置的最优化，各方现实的利益诉求都得到基本实现。

3.3.1从“行政分配”到“合理分配”思维转变。

关于农地发展增益的分配，一直是農地发展权实现的关键问题。由于“农地发展权的实现，依赖于土地本身，并需要政府放开土地用途管制，对此地块加以规划开发，农地的发展权才能得以实现。[9]”很多情况下，对于农地发展的增益也由政府行政性主导配置，体现出“行政性分配”的思维。

中央在2015 年1月印发的《关于农村土地征收、集体建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，要求建立征收保障机制来完善土地征收制度，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，建立健全征地补偿机制，合理分配土地增值收益。然而现实中，征地补偿机制的落实与合理分配农地增值是很难的。一些政府和开发主体在增益分配

往往还是表现出

“包办”之嫌。特别是一些地方政府依靠“土地财政”，时有“夺民”之利发生，农民土地的农地发展权益甚至开发者的权益也得不到有效保障。这都是“行政性分配”农地发展权益的思维带来非合作博弈表现。要给予各主体农地发展获得权益公平，就要打破这种思维，不断强化“合理分配”的权益思维，即公平性的保障各方对农地发展权权益获得的方式。

3.3.2从“补偿模式”到“市场配置”实现转变。合理分配农地发展权益要强化公平性的权益配置机制。这种机制需以实际为考量，也就说以现实实现权益的可行路径为方向。从现实意义上说，农地发展权的增值性收益就是价格问题。不合理的分配也是农地增值权益转化的价值获得性认同的差别。以“行政思维”为主导的补偿机制，容易出现各主体间对增值价值认定的差别，进而出现非合作的博弈行为。

在农地的发展规划、流转等，直到转化用益物权的增值上，强化一定的市场交易机制，以市场定价的形式作为各主体农地发展权权益的配置方式。当然，这个过程中要规范交易行为，强化法治市场。把政府规划及农地的基础性投入也纳入市场权益评估。探索把农民所具有相关农地发展权债券化和商品化，建立中立的农地流转权等交易市场，给予各方平等的议价地位和自主空间。

4结语

土地是国之基础，民之根本资源。在我国城镇化加速推进的过程中，对农村土地合理有效地开发与利用是治国之要。博弈无处不在，围绕着农地发展權的博弈事关重大。尽管农地发展权的概念与权利的描述没有进入学者、政府、农民等的统一认识视野中，但以此权利指向为背书的博弈已经是实际的问题。为了农地发展权各主体及国家社会经济的整体发展利益最优实现，需要尊重这种事实，需要正视非合作博弈的劣势块垒。很多事情虽然我们没有准备好，包括农地发展权概念的确定、现实法律支撑等等，但我们必须推动起来。“所谓土地发展权，就是土地变更为不同使用性质之权。[10]”。农地的变更是一定的，农地的转化发展也是一定的，以均衡化保护性构建促成农地发展权的合作博弈的实现是刻不容缓的。

参考文献

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