切实加强社会组织自身建设积极承接政府职能转移

闫超

一、政府职能转移的提出和最新要求

政府改革和政府职能转变是我们党和国家自改革开放以来一以贯之的目标和任务，近年来逐步得到实施和深化。2013年7月31日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，要求推进政府向社会力量购买公共服务。

会议要求，制定政府购买公共服务指导性目录，明确政府购买服务的种类、性质和内容。同时，要按照公开、公平、公正原则，严格程序，强化竞争，通过优胜劣汰来确定承接主体，并严禁转包。

具体做法是，在既有预算中安排支出，以事定费，规范透明，强化审计。同时，建立严格的监督评价机制，全面公开购买服务的信息，建立由购买主体、服务对象及第三方组成的评审机制，评价结果向社会公布。

社会学家、清华大学公共管理学院教授王名表示，此次会议释放出非常重要的信号，那就是政府改革和转变职能的决心，其目标和方向就是实现“小政府大社会”。

在此之前，国务院办公厅下发了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》即（国办发[2013196号文），2014年12月15日财政部、民政部、工商总局根据党的十八届三中全会的有关精神和上述国办（2013）96号文件的部署，为加快推进政府购买服务的改革，具体制定了《政府购买服务管理办法（暂行）》，印发党内外和社会各有关部门，该办法明确指出：

为了进一步转变政府职能，推广和规范政府购买服务，更好发挥市场在资源配置中的决定性作用，根据《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国政府采购法》《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发（2013）96号）等有关要求和规定，制定这个办法。

办法所称政府购买服务，是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。

政府购买服务范围应当根据政府职能性质确定，并与经济社会发展水平相适应。属于事务性管理服务的，应当引入竞争机制，通过政府购买服务方式提供。

这个办法要求政府购买服务遵循以下基本原则：

（一）积极稳妥，有序实施。从实际出发，准确把握社会公共服务需求，充分发挥政府主导作用，探索多种有效方式，加大社会组织承接政府购买服务支持力度，增强社会组织平等参与承接政府购买公共服务的能力，有序引导社会力量参与服务供给，形成改善公共服务的合力。

（二）科学安排，注重实效。突出公共性和公益性，重点考虑、优先安排与改善民生密切相关、有利于转变政府职能的领域和项目，明确权利义务，切实提高财政资金使用效率。

（三）公开择优，以事定费。按照公开、公平、公正原则，坚持费随事转，通过公平竞争择优选择方式确定政府购买服务的承接主体，建立优胜劣汰的动态调整机制。

（四）改革创新，完善机制。坚持与事业单位改革、社会组织改革相衔接，推进政事分开、政社分开，放宽市场准入，凡是社会能办好的，都交给社会力量承担，不断完善体制机制。

该《办法》还明确规定了购买主体和承接主体：

政府购买服务的主体是各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位。

党的机关、纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织向社会提供的公共服务以及履职服务，可以根据实际需要，按照本办法规定实施购买服务。

承接政府购买服务的主体（以下简称承接主体），包括在登记管理部门登记或经国务院批准免予登记的社会组织、按事业单位分类改革应划入公益二类或转为企业的事业单位，依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。

承接主体应当具备以下条件：

（一）依法设立，具有独立承担民事责任的能力；

（二）治理结构健全，内部管理和监督制度完善；

（三）具有独立、健全的财务管理、会计核算和资产管理制度；

（四）具备提供服务所必需的设施、人员和专业技术能力；

（五）具有依法繳纳税收和社会保障资金的良好记录；

（六）前三年内无重大违法记录，通过年检或按要求履行年度报告公示义务，信用状况良好，未被列入经营异常名录或者严重违法企业名单；

（七）符合国家有关政事分开、政社分开、政企分开的要求；

（八）法律、法规规定以及购买服务项目要求的其他条件。

承接主体的资质及具体条件，由购买主体根据第六条、第七条规定，结合购买服务内容具体需求确定。

政府购买服务应当与事业单位改革相结合，推动事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织。

事业单位承接政府购买服务的，应按照“费随事转”原则，相应调整财政预算保障方式，防止出现既通过财政拨款养人办事，同时又花钱购买服务的行为。

购买主体应当在公平竞争的原则下鼓励行业协会商会参与承接政府购买服务，培育发展社会组织，提升社会组织承担公共服务能力，推动行业协会商会与行政机构脱钩。

购买主体应当保障各类承接主体平等竞争，不得以不合理的条件对承接主体实行差别化歧视。

该《办法》还明确了购买内容及指导目录：

政府购买服务的内容为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项。政府新增或临时性、阶段性的服务事项，适合社会力量承担的，应当按照政府购买服务的方式进行。不属于政府职能范围，以及应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的服务事项，不得向社会力量购买。

各级财政部门负责制定本级政府购买服务指导性目录，确定政府购买服务的种类、性质和内容。

财政部门制定政府购买服务指导性目录，应当充分征求相关部门意见，并根据经济社会发展变化、政府职能转变及公众需求等情况及时进行动态调整。

除法律法规另有规定外，下列服务应当纳入政府购买服务指导性目录：

（一）基本公共服务。公共教育、劳动就业、人才服务、社会保险、社会救助、养老服务、儿童福利服务、残疾人服务、优抚安置、医疗卫生、人口和计划生育、住房保障、公共文化、公共体育、公共安全、公共交通运输、三农服务、环境治理、城市维护等领域适宜由社会力量承担的服务事项。

（二）社会管理性服务。社区建设、社会组织建设与管理、社会工作服务、法律援助、扶贫济困、防灾救灾、人民调解、社区矫正、流动人口管理、安置帮教、志愿服务运营管理、公共公益宣传等领域适宜由社会力量承担的服务事项。

（三）行业管理与协调性服务。行业职业资格和水平测试管理、行业规范、行业投诉等领域适宜由社会力量承担的服务事项。

（四）技术性服务。科研和技术推广、行业规划、行业调查、行业统计分析、检验检疫检测、监测服务、会计审计服务等领域适宜由社会力量承担的服务事项。

（五）政府履职所需辅助性事项。法律服务、课题研究、政策（立法）调研草拟论证、战略和政策研究、综合性规划编制、标准评价指标制定、社会调查、会议经贸活动和展览服务、监督检查、评估、绩效评价、工程服务、项目评审、财务审计、咨询、技术业务培训、信息化建设与管理、后勤管理等领域中适宜由社会力量承担的服务事项。

（六）其他适宜由社会力量承担的服务事项。

纳入指导性目录的服务事项，应当实施购买服务。

该《办法》在第五章、第六章还详细规定了预算及财务管理、绩效和监督管理。

最后要求财政部门应当会同相关部门购买主体建立承接政府购买服务行为记录，对弄虚作假、冒领财政资金以及其他违法行为的承接主体，依法给予行政处罚。并列入政府购买服务的黑名单。

二、政府职能转变。向社会购买服务，拓展社会组织生存的空间，给各级各类社会组织带来新的机遇和挑战。

前面已经讲到，政府购买服务的承接主体是：在登记管理部门登记或经国务院批准免于登记社会组织，按事业单位分类改革应划入公益二类或转为企业的事业单位，依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。从这个表述中，我们可以认定各级各类社会组织是承接政府购买服务的主要力量。

那么，在这里我们有必要搞清楚社会组组的性质、现状、存在的问题及当前形势下社会组织面对的机遇和挑战。

1.廓清社会组织的概念

社会组织在社会科学中有广义、狭义之分。广义的社会组织是指人类共同活动的所有群体形式。包括氏族、部落、部族、家庭、秘密团体、政府、军队和学校等。

狭义的社会组织是为了实现特定的目标而有意识地组合起来的社会群体，我们今天在这里所讲的社会组织主要是指在依法、在民政管理部门登记注册的各级各类合法的协会、商会、学会、研究会、基金会等过去称之为民间组织，现在谓之社会组织的各类社会团体。

2.我国我市社会组织发展现状

改革开放以来，我国社会组织建设取得了很大成就，社会组织在经济、政治、文化、社会、教育、科技等各个领域发挥着独特而重要的作用，已经成为沟通党和政府与人民群众的桥梁和纽带，成为我国经济社会发展中一支不容忽视的力量。

一是社会组织建设制度环境逐渐完善。有关社会组织登记管理的法律法规相继出台，以《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》等若干规章和规范性文件为架构的登记管理制度初步形成。以《企业所得税法》及实施条例、《公益事业捐赠法》、《民办教育促进法》等一批法律和相关政策法规为框架的社会组织配套政策不断健全完善。特别是党的十七大第一次将社会组织作为“发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利”的重要内容，要求必须发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能。

二是社会组织发展步伐逐步加快。十一届三中全会之前，社会组织的地位并没有得到应有的重视，发展缓慢，类别单一。十一届三中全会以来，特别是进入新世纪，在党和政府的支持下，社会组织数量不断增加，规模不断扩大。截止到2013年底，全國依法登记的社会组织54.7万多个。其中社会团体28.9万个，民办、非企业单位25.5万个、基金会3549个。全国各类社会组织形成固定资产总值1496.6亿元，年收入1884.9亿元，吸纳社会就业1200多万人，已具有承接政府转移职能的一定基础。我市和全国一样，近年来社团组织得到迅猛发展。止2016年底，我市社会组织已发展到1856家，其中本市级410家，含社会团体261家、民办非企业149家，另外全市还有商会18家。

三是社会组织管理体制机制不断创新。初步健全和完善登记管理机关、业务主管单位为主，相关部门分工负责、共同配合的综合管理体制。行业协会改革发展取得新突破，新型政社关系实践取得新进展，转制民办非企业单位登记管理工作进行新探索，基金会的管理方式和监督机制不断完善，社会组织登记管理机关自身建设得到加强。社会组织依法监管不断改进，年度检查、财务审计、信息公开和社会评估等规范措施稳步推进，行政管理、社会监督和社会组织自律的管理格局初步形成。

四是社会组织积极作用日益彰显。社会组织涉及和深入社会生活的各个层面，在促进经济发展、繁荣社会事业、参与公共管理、开展公益活动和扩大对外交往等方面都显示出越来越重要的作用。

五是社会组织自身建设不断加强。社会组织的法人治理机制初步建立，领导班子建设日渐加强，从业人员年龄知识结构不断优化，非营利组织会计制度广泛执行，自律意识和诚信观念不断加强，逐步涌现出一批制约机制健全、管理运行科学、社会公信力和影响力高的社会组织。

3.社会组织建设当前面临的主要问题

改革开放以后，我市社会组织发展速度很快，迄今为止已形成了门类较为齐全的体系，并日益显示出强大的社会管理功能，但总体上看，与我国经济社会发展的新形势和构建和谐社会的新要求还有差距。

一是对社会组织的地位作用认识不够到位。一些地方和部门在理解社会组织的地位、作用问题上存在认识上的偏差，对社会组织的发展规律认识不足，对新形势下社会组织发展的意义、发展趋势以及功能作用认识不到位，还没有把社会组织真正纳入经济社会发展的总体布局，没有把社会组织培育發展工作纳入议事日程。

二是社会组织内部规范不够健全。有的社会组织规章制度不完善，有些甚至只有不规范的口头规定，或虽有完善的制度，但由于专职人员过少、财力不足等原因，其目标和宗旨难以有效实现；有的社会组织无论从章程的制定、人事权、日常决策权，还是内部运行机制、激励机制、监督机制等方面，都带有明显的行政化倾向。

三是管理体制不够健全。国家目前对社会组织实行登记管理部门和业务主管单位双重负责的体制设计，这种设计造成社会组织进入社会的门槛过高，使许多具有“合理性”的组织无法取得“合法性”外衣而游离在制度保护之外，影响了社会组织的设立和作用发挥；大量社会需要的组织找不到业务主管单位而无法登记；以事业单位为主体的公共服务提供方式，满足不了日益多元化的公共需求；在监管方面，存在监督力量薄弱、监管乏力的问题。

四是社会组织队伍素质有待提高。目前我国大量的社会组织从政府部门中脱胎出来，其机构、人员、设施等大都来源于政府，主要领导大多由政府部门的领导或政府机关改革分流和退休的官员担任，形成与政府部门千丝万缕的联系，导致对政府的依赖性较强，自治程度较低；有的社会组织工作人员素质不高，有的未经过专业训练，具备公共管理知识、具有宏观协调能力的高素质专业人员短缺。

五是社会组织法规体系尚不健全。社会组织的立法层次低，政策环境不完备，内容不完善。目前社会组织的法规和规章主要以程序性规范为主，实体性规范明显不足，在税收优惠、财政资助、人事管理、社会保险等方面缺乏健全的政策规定，面临注册难、定位难、信任难、参与难、监管难、吸引人才资金难等难题。

六是一些山寨社团、离岸社团的不法行为给社会组织带来一些不良的社会影响，使社会组织的公信力受到极大影响。

4.加强社会组织建设、提高社会组织自身能力的思路和对策

“十二五”规划纲要曾专章阐述社会组织，明确了“统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管”的社会组织管理体制。十三五期间要把这一目标更进一步贯彻始终落到实处。因此，在当前经济社会发展的关键时期，必须创造条件，推动社会组织快速、健康发展，充分发挥其在承接政府职能转移，满足政府购买服务要求，构建社会主义和谐社会、建设小康社会中的积极作用。

一是进一步统一认识。切实加强对社会组织的领导。各级党委、政府要充分认识新时期社会组织的地位、作用，准确把握我国社会组织的阶段性特点和本质特征，积极探索适合社会组织发展的管理思路，建议将社会组织发展纳入各级党委政府的议事日程，纳入经济社会发展计划和政府绩效考核体系，帮助解决发展中的困难和问题，为社会组织发展提供良好的环境；合理规划，建立完善的社会组织服务网络；及时研究解决问题，推动社会组织健康有序发展。各级社会组织要增强党的领导的观念，自觉接受、服从、争取党的领导。从今年开始，要按照主管部门的要求，在社会组织中，建立健全党组织，把自觉接受党的领导落到实处。

二是进一步健全和完善社会组织管理机制。抓好社会组织管理机制创新和完善。推动社会组织管理上台阶。建立“以完善双重管理体制为核心，齐抓共管”灵活有效的管理机制，解决没有抓手，没有监督和落实措施，无衡量和追究手段，无有效对话途径等问题；建立登记管理机关、业务主管单位、公安部门、税务部门、技术监督部门、物价部门等相互配合，行动一致，协调运作的整合机制，解决认识不一致，说法不一致，行动不一致，相互掣肘的问题；建立对社会组织进行业务监督、执法监督、社会监督的体系，促使社会组织自律机制的形成和完善。

三是进一步加强社会组织自身建设，增强社会组织承担社会管理职能、承接政府购买服务的有效性。要增强社会组织的社会责任意识和法制观念，加强自律机制和诚信机制的建设，强化自我约束，树立良好社会公信力；要充分发挥社会组织在提供服务、反映诉求、规范行为方面的作用，帮助社会组织通过合法的渠道参政议政：要保持社会组织的独立性，不能因为社会组织需要从政府、经济组织和民间捐助者那里获得资助和支持而变为支持者的附庸。

四是进一步建立和完善社会组织管理法律法规体系，推动社会组织发展尽快步入规范化、法制化发展的轨道。探索改进双重管理体制，促进管理体制逐步由重入口登记向准入和日常管理并重转变，由重行政控制向依法发展方向转变；从法律层次规范社会组织的性质、地位、职能、权利和义务、设立条件、审批程序、运行机制等。使社会组织工作规范化；健全社会组织管理规章规定，对相互冲突、不合时宜的规章及条款予以修订或废止，解决社会组织管理法规不完善、不系统、相互冲突的问题。

五是进一步健全现代社会组织制度。提高服务社会能力。健全权责明确、协调运转、有效制衡的法人治理结构，明确会员大会、理事会、监事会和管理层的职责，完善议事、选举、机构、财务、人事等各项制度；减少社会组织行政化倾向，保障社会组织的自主性及独立性；加强社会组织人才队伍建设，建立社会组织内部激励和约束机制，发挥从业人员的工作积极性和主动性，增强服务能力，提高服务质量。

六是在从业人员中大力开展社会主义核心价值观和职业道德、社会公德、家庭美德的教育，积极参与全市当前开展的创建文明城市、文明单位、文明家庭、文明个人活动。按照国家民政部的要求，实施社会组织统一信用代码，把原来成立社会组织必须办理法人登记证，组织机构代码证、税务登记证实现多证合一。一照一码，把诚信和信用作为社会组织存在的首要标准。

七是从各自实际出发，做好社会组织从业人员的专业技能培训工作。本着用啥学啥，缺啥补啥的原则，搞好各种形式的专业技能培训工作，使每一个从业者都能熟悉自己的岗位，达到应知应会，具备胜任承接政府购买服务所需的各项专业技能，逐步实现社会组织从业人员的专业化、年龄化、职业化。