PPP模式的潜在危机与应对政策

宋金波 张天弓

虽然近年来各类中央文件持续鼓励各地推进民间资本投资的发展，但业界公认我国各地PPP项目的实施热潮始于国发〔2014〕43号《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》这一文件的出台。在短暂的一段市场观望期后，财政部和发改委陆续颁布一系列政策文件，致使PPP项目在2016年进入了实施的高峰期。然而许多从事PPP相关工作的人员却并不看好当前迅速繁荣的PPP市场，认为潜在的种种危机正威胁PPP模式的健康和未来的可持续发展。

潜伏的危机

PPP项目动机不纯

一些地方政府仍然习惯依靠基建投资拉动GDP增长的老路，在地方债、投融资平台收紧管理、中央又力促民间资本投资的背景下，PPP模式成为了这些地方政府新的“救命稻草”。因此，在很多地区快马加鞭地开展PPP项目谈判签约工作时，出现了不少诸如变相融资、固定回报、明股实债等不按照PPP项目客观规律运作的问题，这已经违背了利用社会资本提高公共服务供给效率的本意。2016年12月20日，财政部印发的《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》，正式提出对PPP项目开始“打假”。

已签约项目前景堪忧

借助PPP工具，自2016年全国兴起了轨道交通热、地下管廊热、海绵城市热、智慧城市热、城镇化热，但真正体现风险分担、能够拿出来作为标杆示范的项目却并不多。一些PPP项目在前期论证不实、工作深度不够、项目边界不清楚、政府和社会资本经验不足的情况下签约，仅2016年就有浙江海盐、海南万宁、湖北仙桃、广东肇庆等多地因为垃圾焚烧发电项目爆发了群体性事件，还有的项目靠所谓的“合理利润率或回报率”草率签约，政府违约风险和产生寻租行为的风险都很高。这些草率签约的项目估计在建设期结束、运营初期，甚至更早就会出现政府或社会资本重新谈判的问题。尤其令人忧虑的是，虽然很多地方的政府已经意识到这一问题，但盲目跟风上PPP项目这一趋势仍在延续。

投机行为难绝

除了地方政府之外，部分社会资本特别是大型国企也存在重施工利润、轻运营管理的投机行为，这对PPP项目全生命周期的建设、运营与移交管理都是极为不利的。不仅如此，混乱的咨询市场也加剧了PPP项目危机。既有一些工程咨询机构为了生存和快速抢占咨询市场，盲目低价获取PPP咨询业务，也有知名的咨询机构通过合伙人制度快速整合出来良莠不齐的咨询队伍降低项目评估质量，这些因素导致PPP项目咨询中的粗制滥造、低水平复制、政府给什么信息就写什么信息等现象的普遍发生。这些咨询成果对项目潜在的风险、履约责任、PPP项目合同中存在的漏洞均缺少认真考虑，在政府和社会资本能力与经验均不成熟的当下，对存在问题的PPP项目间接起到了推波助澜的作用。如果上述利益相关方都有投机行为，那么后任政府和社会公众就将成为这些PPP项目最终的受害者。

备受争议的顶层设计

PPP模式推广中的部委之争由来已久，同时还存在着政出多门、分工不明确、部分条文中的含义模糊/冲突、部分文件低水平重复等表面问题，以及产权、财权、事权等深层次制度安排问题，其中个别问题可能让地方政府和社会资本疲于应对、有的漏洞则加剧了PPP项目实务中的投机行为，这些都迫切需要因应当前PPP迅猛发展的形势而予以逐步解决或弱化。

解决方法

PPP应“有所为有所不为”

PPP模式本身是政府采购市场化改革的有利举措，也是一把双刃剑。善用PPP能激发市场经济活力和发展潜力、进一步转变政府智能，滥用则会引爆政府的财政风险、激发社会矛盾。目前，一些地方政府把PPP当作一种纯粹的融资工具，视其为解决地方债的出口，这显然背离了公共服务市场化改革的初衷，PPP模式在根源上承担了它不能够承担的任务，在实务中注定要运行扭曲和产生问题。

我国公共服务供给的市场化改革任重道远。在这次热潮中，我国PPP项目的数量和投资额均远超其他国家，但与之相匹配的制度框架、法律体系、中介市场等方面均需改进和完善，根本无法适应突然出现如此众多的项目。诚然，面对经济下行压力，引入PPP模式开展基础设施建设是化解经济风险和社会矛盾的可行方案，但PPP并非是适用于一切情境的万能工具，应当从根源上重新审视PPP项目与政府采购、政府债务相关问题的解决方案，将PPP作为一种鼓励和优选的示范，按照沙漏模型严格遴选和淘汰，建立严谨的前期论证、决策、听证和审批机制，而不是把它作为主要甚至唯一的项目出口。厘清了这一问题，自然就回答了为什么当前PPP项目的物有所值评价流于形势、没有起到把關作用这一问题。

PPP应杜绝赌徒心理

对于PPP项目光有眼光、热情与勇气是完全不够的，投机式的疯狂只会带来恶劣的后果。目前，PPP项目暴露出的问题主要涉及三类主体：地方政府，企业特别是大型国企，中介机构。中央部委对地方政府的信用督察和项目审计工作已经展开，并开始采取措施避免地方政府的投机行为；对于企业特别是大型国企的问题目前仍然缺少监管和控制手段，社会上一些关于退出机制和股权转让的错误导向加剧了这一问题，真正好的社会资本方应关注的是长期的运营利润而不是短期的施工利润；目前中介机构缺乏有公信力的信用体系与声誉机制作为约束。而社会公众作为享受公共服务的最主要的对象，在目前的PPP项目实施流程中缺乏话语权。

PPP项目通常投资额大、周期长、风险高，需要政府与社会资本的长期信任与合作，虽然财政部和发改委均颁布了相应的指南，真正能够从PPP项目全生命周期筹划建设、运营与管理的各类主体还不多。在这方面，还需要政府从统一完善的文件编制、理念宣传贯彻、问题追责、项目与主体淘汰规则制定等方面开展基础性工作。大浪淘沙，这次热潮过后也一定会有不少优质的项目、优秀的政府决策者、企业和中介机构脱颖而出。

PPP应严格规范咨询市场

PPP项目的复杂性和独特性都很高，在中国的应用领域与行业也在不断扩大，由于时空环境的不断变化，中国的PPP项目绝不能照抄照搬国外的经验，或者简单复制过去项目的做法。在实践中，需要大量懂PPP、项目管理、财务、税务、法律、金融、专业技术等领域知识的复合型人才去解决项目的大量细节问题。与迅猛增长的PPP项目数量相比，这些人才无疑是极为稀缺的，这就是PPP项目咨询市场的机遇所在。尽管PPP模式的顶层设计仍有待完善，但有一些问题仍可以在具体项目实践中予以研究解决，这就要求专业的咨询机构和人员搭建一座衔接部委要求和具体实践需求的桥梁，投入精力、扎实开展调研、分析和建议工作，替政府做好谋划分析。

然而，咨询市场的商机也催生出来一些“假冒伪劣”的机构和人员，这不仅没有为实践起到拾遗补阙的作用，反而降低了政府方对咨询单位的信任，搅乱了整个PPP市场。规范咨询市场还得靠市场的手段，例如，可以考虑借助互联网平台开展“买家和卖家互相公开评价”解决咨询市场信息不对称、信用体系缺失的问题，并辅之以奖优罚劣、建立黑名单等措施。但这对目前的PPP现状也只能算是亡羊补牢的事后机制了，以之前的PPP项目作为试验品的代价可能会很惨痛。

PPP应高度重视政府补贴和终止补偿的测算

在各类不同行业的已落地项目中，采用可行性缺口补助和政府付费两种方式运作的PPP项目居于主导地位。而作为政府与社会资本前期谈判关注的焦点，补贴的测算并没有引起足够的重视。一些人以PPP项目合同不完全性为理由，将前期的问题推给后人去解决，其实，不完全合同理论恰恰是告诉我们，如果事前的机制设计有漏洞，事后再谈判通常是低效率和高成本的。在实践中，受前期工作深度不够、财务评价指标与相关参数、评价方法、商务标标的选取不准确等因素影响，一些项目补贴额的测算不科学或补贴机制设计不合理，这些项目在未来运营过程中产生争议的概率非常高。与之相对应，对于项目取得的超额收入如何合理分配也应该认真地论证。

同样，政府与社会资本在前期普遍持乐观合作预期，并没有对政府过失、项目公司过失、非过失原因导致的项目在不同时点终止补偿予以认真地考虑和详细地测算，不少PPP项目合同中关于提前终止补偿的条款都比较简略，这为未来再谈判也制造了麻烦。与这些指标的重要程度相比，他们并未得到实务界足够的重视。

前景展望

PPP项目的资产证券化

2016年12月26日，发改委、证监会联合印发《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》，正式启动PPP资产证券化工作。这为PPP项目、特别是收入来源主要靠政府补贴的PPP项目带来了一个重要的利好消息。对于优质PPP项目，可以通过证券市场交易盘活PPP项目存量资产、实现社会资本方在二级市场上的高回报，这一方面有利于降低社会资本方在与政府谈判时的报价，另一方面有利于吸引更多社会资本参与PPP项目建设，有利于加强PPP项目的竞争。

X因素

中国PPP项目的发展受多重因素的影响，部门分工的界定、新政的颁布与已有政策的调整、行政事项审批、利率、汇率、CPI等因素都需要统筹考虑。例如，如果未来经济发展伴随高通胀预期，那么从全生命周期来看，现阶段政府以相对较低的价格获得公共基础设施就是物超所值的；如果BIM技术和PPP模式能够深度融合，对于明确政府与社会资本谈判中的技术条件和边界会有重要的价值；如果站在以人为本和可持续发展的角度考虑PPP模式，可能一些项目上马本身就不是以人为本，而且与可持續发展背道而驰……

提高PPP地位

首先，要充分认识PPP的地位和作用。当前我国PPP规模之大、范围之广、进展之快，必将对我国经济社会和环境生态产生重大而深远影响，规范和保障PPP健康稳步发展具有战略意义。其次，要按照中央经济工作稳中求进的总基调，以深化供给侧结构性改革为主线，保障PPP健康稳步发展。供给侧结构性改革是市场经济的普遍规律，PPP是发达国家供给侧结构性改革的成功探索，其本质是公共产品和公共服务效率的提升和国家治理能力的提高。当前经济新常态为PPP供给侧结构性改革提供了重要战略机遇期，在切实提高PPP项目供给质量的同时，尤其要着力改善PPP市场结构，让市场在PPP资源配置中起决定性作用，让政府发挥更好作用而不是更多作用。最后，要坚定不移地贯彻“五位一体”的发展理念，按照“四个全面”战略布局，力戒滥竽充数、粗制滥造、违规操作、急于求成等所有伪PPP，保证PPP发展的正确方向。