“新乡镇公务员”成长规律研究

在现行行政体制下，乡镇处于国家政权结构中最低一层的位置，各种矛盾和问题辐射聚集。乡镇公务员则成为党的方针政策的一线传递者和执行者，是改革的排头兵和冲锋队。这支队伍处在干部体系末端，队伍数量庞大、工作繁杂、接触群众最为广泛。建立一支政治素质过硬、群众满意度高的乡镇公务员队伍已成为推进“四个全面”在乡镇基层落实的必然要求。本文的“新乡镇公务员”特指2005年以来通过考录和部队转业到乡镇工作的公务员，他们学历高、年纪轻、头脑灵活，是当前乡镇工作的有生力量和未来基层政权建设的主力军，其中一部分通过乡镇换届已经走上领导岗位。本文拟对温岭市最近十年进入乡镇公务员队伍人员的成长轨迹进行综合分析，提出符合当前形势的新乡镇公务员队伍建设思路和成长路径。

一、温岭市近十年（2005-2015年）乡镇公务员的来源、结构及成长现状

温岭市下辖5个街道、11个镇，公务员编制1160人，现有1078人。2005年以来，该市共考录、安置干部465人，其中考录404人，占比87%；安置军转干部61人，占比13%。

从乡镇公务员流动情况看，温岭市乡镇公务员流动主要分为调入台州市级及以上单位、温岭市级机关选调、乡镇之间调动三类。自2014年执行中办《关于加强乡镇干部队伍建设的若干意见》的规定，乡镇干部须在乡镇工作满5年后方可参加上级选调考试，这等于从政策层面延长了乡镇公务员队伍人员参加上级选调的时间。自2005年以来，这批乡镇公务员共流动85人，其中调入台州市级17人，调入温岭市级机关57人，乡镇之间调动11人。2005年进入乡镇工作且留在乡镇的436名乡镇公务员中，已有9人提拔为市管干部，占总数的1.9%；135人已成为各单位的中层干部，占总数的31%。

从乡镇公务员受培训教育情况看，乡镇公务员教育培训管理的主体是各镇党委。市委组织部在全市层面的培训主要分为特定群体培训和普及性培训。特定群体培训包括公务员初任培训、中层干部培训、中青班等，各类特定群体培训每年至少安排一次，由市委组织部统一培训，时间从1周至三个月不等。普及性培訓主要是对“新乡镇公务员”进行轮训，一般培训时间为一周。

二、温岭市加强“新乡镇公务员”队伍建设的主要做法

1.重视抓乡镇公务员的教育培养，提升乡镇公务员的素质

一是多层次抓培训。结合当地实际对新录用的乡镇公务员集中开展基础培训，课程设计上以互动、基础实用知识为主导，解决新进人员工作方向茫然的现状。如邀请村干部谈怎样当好一名驻村干部，请乡镇领导干部谈如何做好一名基层干部等，便于新进人员尽早熟悉乡镇工作内容和环境。加强对全市乡镇中层干部的培训力度，每三年对乡镇中层干部进行一次轮训，且要求新任中层必须培训。另外对于其他一些表现优秀的人员，如各级选调生，均不定期安排统一培训，做到对新录用人员、中层干部及重点培养对象全覆盖。

二是全面开展竞争上岗，以岗位锻炼干部。2011-2015年期间，各镇街道通过开展竞争上岗，共产生140多名中层干部，树立了良好的用人导向。同时，组织部门还注重对乡镇公务员的长期跟踪，要求乡镇党委强化管理，并对乡镇公务员队伍建设设立专项考核，使其成为乡镇党委的中心工作。

三是实施乡镇干部到市直部门定期锻炼制度。安排乡镇各办人员到相应的市直业务部门顶岗锻炼，时间一般为3个月到半年，既加强了市直部门和乡镇的相互沟通，也锻炼了乡镇干部。2014-2015年全市共安排16名乡镇干部到市住建局顶岗锻炼，收到了良好效果。

2.优化乡镇的工作环境，增强乡镇公务员对乡镇的认同感

一是强化经济待遇保障。乡镇工作繁琐、工作责任压力大，加上近些年“三改一拆”“安全隐患整治”等专项工作的铺开，乡镇一线工作量和压力成倍增加。为加强乡镇干部队伍的稳定，温岭市出台了加强乡镇干部队伍建设的文件和配套制度等。如对比市级机关，乡镇干部的经济待遇增加了1.5万元/年；提高了乡镇公务员年度考核优秀等次的比例，从原先的15%提高到20%等；专门明确了乡镇干部住夜值班补贴标准。这些政策都受到了乡镇的极大欢迎。

二是深入实施一线工作法。坚持把基层一线作为年轻干部锻炼成长的“摇篮”，干部提拔向乡镇倾斜，年轻干部更加愿意在乡镇“墩墩苗”。2012年乡镇换届以来，市级机关有发展潜力的干部主动要求到乡镇工作的愿望比较强烈，共选派了15名市委办、市府办等市级重点部门的副职到乡镇担任副职。除市级机关高配副科级职位以外，近4年乡镇干部提拔93人，占总提拔人数的44.8%。

三是强化乡镇公务员管理。一方面明确责任，加强日常管理。明确乡镇党委是乡镇公务员教育管理的主体，乡镇党委书记是公务员管理的第一责任人，要随时掌握干部的思想动态，及时化解工作中的矛盾，发现和培养先进典型。另一方面，制定严格的考核制度。不断完善乡镇公务员考勤制度、请销假制度、住夜值班制度等，切实解决干部走读现象。如全市各乡镇开展了乡镇干部绩效考核，用经济杠杆调动大家的工作积极性，一定程度上改变了原有“阳光工资”后的“大锅饭”现象。

3.实施“新乡镇干部”成长规划，缩短乡镇公务员成长周期

一是定向培养，及时推出“成长规划”。2010年，在深入调研的基础上，制订出台了《温岭市“新乡镇干部”成长规划》，提出2、5、10的培养目标，即经过2年左右的培养，使绝大部分的“新乡镇干部”成为合格的乡镇干部；经过5年左右的培养，使大部分的“新乡镇干部”成为镇（街道）工作的骨干力量；经过10年左右的培养，使一部分的“新乡镇干部”成为镇（街道）的领导或后备力量。目前，列入三个阶段培养目标的人员分别有102名、120 名、75名。同时，结合新乡镇干部不同的专业特长、性格特点和个人经历，由每个镇（街道）制定“一人一策”的培养方案。

二是结对帮带，推行“拜师认徒”活动。开展一对一“拜师认徒”活动，让“新乡镇干部”与镇（街道）领导干部、老干部、中层骨干等结成师徒，安排到“五水共治”“三改一拆”等重点难点工作一线锻炼，通过工作捆绑、业务帮带、经验传授，提升“新乡镇干部”的实际破难能力。同时采取

“反哺”方式，让已“出师”的乡镇干部结对帮带新进乡镇干部，实现共同提高。

三是实绩导向，提拔重用优秀年轻干部。将基层作为培养考察“新乡镇干部”的大考场，组织每位“新乡镇干部”走遍所驻村的全部农户，尽力把群众的困难解决在家门口。同时，建立“新乡镇干部”成长实绩档案，对每阶段的学习、工作、奖惩等情况进行记录和抽查，并结合结对师傅评价、村干部评分、工作实绩考评和普通群众知晓率予以综合评定。每年组织开展优秀“新乡镇干部”评选表彰活动，对连续三年受表彰的列为重点培养对象，在后备干部推荐、中层干部竞聘、领导干部提拔时优先予以考虑。

三、“新乡镇公务员”队伍建设存在的问题及原因分析

1.职务提拔缓慢形成的“天花板”，使干部的工作激情逐步递减

县级层面的领导职务本就稀缺，科级领导干部自2011年后退岗年龄延迟，致使空缺领导职位稀少，在一些镇（街道）形成了一般干部须经历4-5个中层岗位才能提拔到副科领导岗位的局面。在非领导职务晋升方面，中办也于2015年1月专门发文停止了原有政策的执行。领导职务和非领导职务晋升难带来的负面效应显而易见，工作时间较长的对象觉得年龄增大、提拔无望，出现工作守摊子；工作时间较短的对象则寄托于调离乡镇，表现为热衷于参加各类选调考试。

2.重使用轻培养问题较突出，培养好干部缺乏系统性

各乡镇党委对年轻乡镇干部的培養工作开展得不平衡。在2014年的考核中，该项工作列入优秀的仅2个镇。主要原因在于，单位一把手缺乏作为队伍建设第一责任人的意识。主要领导更多考虑的是如何完成中心工作，队伍建设方面相对思考较少。由此导致单位中层干部提拔使用较少、干部轮岗少、干部整体流动缓慢，年轻同志因缺乏锻炼平台难以脱颖而出。实践中，新考录乡镇公务员倾向于选择小乡镇作为发展平台，相较中心镇，小乡镇年轻同志少，竞争压力小，更容易得到机会担任中层干部。

3.职业培训体系有待完善，干部素质提升渠道不足

干部培训体系有待完善，镇（街道）培训资源普遍匮乏，且习惯各搞各的，难以形成带动效应。一些刚刚进入镇（街道）工作的公务员，面对复杂的工作环境，进入角色较慢，易出现“本领恐慌”。尽管在一些镇（街道）建立了“师徒结对”制度，但大多尚处于探索阶段，“师傅不愿教、徒弟学不好”现象时有发生。干部作风也有待进一步加强，少数驻村干部缺乏工作责任心，对所驻村的基本情况缺乏深入细致的了解，造成工作被动；有的工作倦怠，不下基层开展实地指导，演变成坐办公室的“电话干部”。

4.公务员日常管理考核措施乏力，有“失之于软”的倾向

对于公务员日常的管理考核，政策依据规定较为明确，主要为《公务员法》《中国共产党纪律处分条例》《行政机关公务员处分条例》等。但对于那些不具备处分或者追责情形，工作不愿做、不肯做、不敢做、乱作为的干部，仍缺少相应的管理惩戒手段。在好干部的考核考察方面，以往依赖年度考核及与主要领导的沟通了解，缺乏具体量化且科学化的考核办法，无法真正了解年轻乡镇干部的情况。

5.流动体制存在障碍，影响干部工作积极性

基层单位横向之间、基层与上级部门纵向之间正常的交流体制不完善，乡镇之间、部门和乡镇双向交流基本没有开展。普通干部交流也因种种原因中途夭折，流动性不够畅通一定程度上也阻碍了干部的工作积极性。由于基层工作专业性不强，有一定工作年限的同志不愿学习、不思进取、自我满足的惰性容易滋长，凭经验吃老本的现象较为普遍。

四、优化“新乡镇公务员”成长路径的几点建议

1.强化乡镇公务员队伍管理的责任和组织领导

市、镇党委书记作为选人用人的第一责任人，要把公务员队伍建设作为头等大事来抓，按照干部管理权限，一级抓一级、一级带一级。乡镇党委要像抓中心工作一样抓公务员队伍建设，切实做好“传帮带”，最大限度激发年轻干部的活力和激情。组织部门工作重心转移到公务员队伍建设中，把更多的精力和时间用在搭建平台、分析研判干部队伍以及与干部谈心谈话上。组织工作考核侧重于对队伍建设的考评，要建立简便易行抓队伍建设考评体系。尤其是县级组织部门，要把公务员队伍建设成效作为乡镇党委书记履职考评的一项主要内容，并设置较高权重，会同乡镇党委积极探索实施符合当地实际和新进人员能力素质、专业层次、个性特征、价值取向的“新乡镇公务员”成长规划，让“新乡镇公务员”一进入乡镇工作就有目标、有奔头、有激情。

2.加强对乡镇公务员的职务职级倾斜，形成乡镇一线出干部的用人导向

加大乡镇一线公务员的提拔使用力度，提高一线干部的政治地位。在干部的选拔使用上，向乡镇倾斜，让实干、肯干、能干的人得实惠，让任务重的乡镇率先出干部。合理配置职位，靠得住、有本事、吃得苦的年轻干部放到复杂、重要岗位。把在处置复杂事件、解决重大问题上有突出表现，在推动科学发展上有突出贡献的干部选到重要岗位。强化乡镇公务员的职级激励。原有的乡镇公务员可以对其落实省“三真”政策，通过晋升非领导职务的办法晋升主任科员，达到提高收入和待遇的目的。从2015年1月开始，中央全面实施职务与职级并行制度，并对晋升职级进行了一系列的政策明确，极大缓解了现有职务晋升困难的矛盾，有效拓展了激励干部的手段。科学化使用非领导职务职数。浙江省对乡镇机关设置非领导职进行了规定，从政策层面给予了明确。从实际操作来看，在乡镇非领导职务的设置上，既要在副职领导层面增加主任科员的名额，又要考虑在表现好的同志中设置一定的副主任科员名额，并结合当地实际，建立一套衡量干部实际的评选办法，形成干部使用的良好导向。

3.深化公务员交流制度，推动干部流动正常化、制度化。

深入完善单位轮岗制度。对同一中层岗位任职满一定时间的以及在一些项目、资金、公共资源管理岗位任职满一定时间的干部进行强制轮岗，推行干部轮岗的正常化，倒逼单位党（工）委在人事安排中提早谋划、建好梯队，形成干部使用的梯队正常化。开展全市性的单位间双向交流。改变现有交流体制中较为单一的部门向乡镇选调的方式，推行乡镇与乡镇之间、乡镇与部门之间全方位交流，交流的对象既考虑工作能力强的同志，也要综合考虑年轻同志、需照顾干部，推出更多的岗位开展经常性交流，让更多的干部到更合适的岗位。

4.优化教育培训体系，让镇（街道）干部学得实用得出

以提高干部能力为重点，镇（街

道）要抓好对中层及以下干部的培训工作，每个届期内所有干部要轮训一遍。根据工作实际，把不同层次的干部分层次分类别，增强授课针对性，注重实用性。各级业务部门也要定期组织对镇（街道）干部的专业化培训。要将专业知识培训、当前形势教育与本市、镇（街道）改革发展的实际相结合，着眼于增强应急管理、舆论引导、新兴媒体运用等方面的能力。强调训用结合，建立干部培训档案库，包括干部参加培训、在职自学、培训纪律、思想认识与能力考核评估结果等情况，实行干部考学、述学制度，使干部做到工作学习化和学习工作化，把学习作为终身任务。建立教育培训与提拔任用相结合制度，将学习培训考核作为组织部门任用干部的重要依据，激发干部自学积极性。

5.以解决问题为导向，提升乡镇公务员的考核评价机制

考核评价乡镇公务员要掌握其是否能着眼中心工作，瞄着问题去，追着问题走，把问题意识转化为问题导向，形成不断解决问题、推进整体工作的格局。要建立常态化的考核评价机制，实行年底考核与日常考评相结合，将日常工作的完成度以量化的形式铺开，让干部时时刻刻在组织的视线范围内工作。考核评价要以问题为导向，重点考察干部对群众反映的难点问题是否积极面对，是否想方设法去破解，破解成效如何，以破解成效来检验干部。建立干履职信息平台，完善年终考核评价体系，全方位对领导干部履职情况进行评价，单位负责人、机关干部、服务群众均要对乡镇公务员履职情况进行评价。建立履职情况反馈制度、干部谈心谈话制度，通过交流印证，准确掌握干部在日常履职过程中，是否具备好干部的要求。完善谈话诫勉和函询制度，对离好干部标准有较大差距的干部，及时予以提醒，促其改正缺点；对多次谈话诫勉不予改正的干部，应及时进行组织处理，以起到整肃干部队伍的作用。

（责任编辑 张 敏）