苏北农民工市民化的主要问题及其对策研究

2017-05-30范文国李敏

安徽农业科学 2017年36期

范文国　李敏

摘要分析了苏北农民工市民化的问题，主要是户籍人口城镇化滞后，市民化任务越来越重，城乡公共服务资源格局没有调整到位，农民工落户政策存在较大的社会隐患，农民工市民化的公共成本分担机制不健全。在此基础上，建议把增进农民工幸福作为市民化的宗旨，把提升农民工就业创业能力作为市民化的前提，把推进城乡区域常住人口基本服务均等化作为市民化的核心任务，把科学测算农民工市民化成本作为制定市民化政策的基础，把科学评估市民化能力作为制定市民化政策依据，把建立健全农村土地政策作为增进农民工幸福的重要路径，把建立地方公共财政支出与常住人口挂钩机制作为推进城乡基本公共服务均等化的关键举措，把建立省级财政转移支付与常住人口挂钩机制作为推进苏北外出农民工市民化的重要抓手，把加大对落后县（市）财政转移支付力度作为推进全省区域基本公共服务均等化的着力点，把建立健全农民工市民化考核机制作为推进苏北农民工市民化的重要动力。

关键词苏北；农民工市民化；主要问题；对策

中图分类号S-9文献标识码

A文章编号0517-6611（2017）36-0232-04

AbstractThe main problems of migrant workers citizenization in Northern Jiangsu are the urbanization of household population has been lagged， the task of citizenization has been become heavier， the urban and rural public service supplies have not been adjusted in place， and the urban settling threshold of migrant workers has been become social risk， the public cost sharing mechanism has not been perfected.On this basis， some suggestions were put forward as follows： to promote the migrant workers happiness as the aim of citizenization， to improve the employment and entrepreneurship ability of migrant workers as the premise of citizenization， to promote the equalization of basic public services of resident population in urban and rural and in different regions as the core task of citizenization， to scientifically calculate the citizenization cost and ability of migrant workers as the basis for formulating citizenization policy， to perfect the rural land policy as an important path to promote migrant workers happiness， to establish the hooking mechanism between local public expenditure and local resident population as a key measure to promote the equalization of basic public services in urban and rural， to establish the hooking mechanism between provincial fiscal transfer payment and resident population as an key point to promote crossregion migrant workers citizenization of northern Jiangsu， to increase financial transfer payment to backward counties （cities） in northern Jiangsu as the focus of promoting the equalization of regional basic public services， to establish assessment mechanism for the citizenization of migrant workers as an important force for promoting the citizenization of migrant workers in Northern Jiangsu.

Key wordsNorthern Jiangsu；Migrant workers citizenization；Main problems； Countermeasures

農民工市民化是新型城镇化的首要任务，苏北是江苏省欠发达地区，也是农民工最多的地区。据调查，2015年江苏省有1 807万农民工，其中苏北籍农民工总数占全省比例超过半数。因此，江苏省农民工市民化的难点在苏北，重点也在苏北，加快推进苏北农民工市民化对促进全省新型城镇化与城乡发展一体化至关重要。近年来，苏北户籍人口城镇化滞后，本地农民工与外出农民工数量都在不断增加，市民化任务越来越重。大量农业人口进城，但城乡公共服务格局没有相应调整，导致城镇公共服务资源紧张而农村公共服务资源浪费。农民工落户门槛太低，存在较大的社会隐患。针对上述问题，笔者分析了苏北农民工市民化的主要问题，并提出了加快苏北农民工市民化的对策建议。

1苏北农民工市民化的主要问题

1.1户籍人口城镇化滞后

2015年苏北城镇化率为59.10%，而户籍人口城镇化率仅为39.97%，比人口城镇化率低19.13%。从2010—2015年，苏北人口城镇化增长了7.30%。与此同时，户籍人口城镇化率仅仅增长了1.85%，滞后人口城镇化率5.45%。从苏北5市来看，2015年盐城、宿迁、连云港、徐州和淮安5市的户籍人口城镇化率滞后，人口城镇化率分别为23.14%、22.43%、18.10%、17.75%和13.49%（表1）。

1.2市民化任务越来越重

2015年苏北地区农民工总数约为1 104.12万，比2010年增加了271.09万人，平均每年增长6%。其中本地农民工有575.80万人，比2010年增长了137.5万人，占农民工总数的52.15%。外出农民工总数为528.32万人，比2010年增长了133.56万人，占农民工总数的47.85%。从本地农民工分布来看，2015年盐城、徐州、宿迁、连云港和淮安5市农民工数量分别为167.27万、153.91万、108.87万、80.97万和65.73万人，分别比2010年增长了42.20%、4.93%、42.61%、41.66%和56.77%。从外出农民工的分布来看，2015徐州、盐城、宿迁、连云港和淮安5市分别为161.80万、105.18万、100.90万、83.19万和77.25万人，分别比2010年增长了41.09%、17.23%、36.36%、43.38%和32.41%。

1.3城乡公共服务资源格局没有调整到位

大量农业人口进城，但城乡公共服务资源并没有调整到位，导致城镇公共服务资源紧张，而农村公共服务资源过剩。据调查，苏北乡村不足100人的小规模学校越来越多，有些教学点学生不足10人，农村教师数量相对过剩，但素质普遍不如城镇教师。城镇“大班额”现象突出，大多数小学平均班级规模超过45人，大多数初中班级规模超过50人。

1.4农民工落户政策存在较大的社会隐患

农民工落户门槛太低，苏北只有徐州市区和连云港市区对农民工落户设置了一定门槛，其他所有城镇全开放。城市房价高昂，生活成本较高，绝大多数农民工都不具备在城市购房的实力。虽然转市民完全出自农民工的意愿，政府不会要求农民工转市民，也不会把农民工转市民与其农村的宅基地和承包土地转让挂钩，但是难免有许多低收入农民工做出转市民的非理性决策，他们为了在城镇购房和生活，就有可能将自己农村的宅基地和承包土地转让。一旦他们失去工作就无法维持正常生活，甚至成为社会不安定的因素。

1.5农民工市民化的公共成本分担机制不健全

当前，我国居民的基本公共服务是由国家、省和地方政府共同提供的。本地农民工的基本公共服务不需要国家和省增加财政转移支付，但是外出农民工的基本公共服务不仅需要流入地政府相应增加公共财政支出，还需要国家和省向流入地增加相应的财政转移支付。苏北有大量的外出农民工，还有少部分是安徽等地的外来农民工，这些农民工的市民化要求国家和省向流入地增加相应的财政转移支付。但是，目前我国国家和省还没有建立健全与农业转移人口挂钩的财政转移支付制度，国家和省为苏北外来农民工和外出农民工的财政转移支付不能到位，导致这些农民工市民化困难。

2加快苏北农民工市民化的对策建议

2.1把增进农民工幸福作为市民化的宗旨

政府在制定市民化政策时，要设身处地为农民工着想，不仅要看到农民工的眼前利益，更要看到农民工的长远利益，要以增进农民工一生的幸福为标尺来制定和考察农民工市民化各项政策。一要充分尊重农民工自身意愿，让农民工自己决定和选择自己的命运，让他们决定是否转市民，是否流转农村宅基地与承包土地。二要以农民工的满意度为标准来评价市民化政策。如果市民化政策受到农民工的普遍欢迎，那么意味着这些政策有利于增加农民工福祉。反之，政府就要对市民化政策进行反思，加以完善，直到受到农民工的欢迎为止。

2.2把提升农民工就业创业能力作为市民化的前提

只有提高农民工的就业创业能力，才能使他们有稳定的收入来源，在城镇中过上体面的生活。要将农民工纳入终身职业培训体系，加大农民工职业培训财政投入，对农民工展开针对性的就业技能培训。将本地农民工和返乡农民工纳入就业创业政策扶持范围，推进农民工与城镇户籍就业人员同等享有就业与创业政策扶持、信息咨询、培训指导、劳动人事争议调解和仲裁等服务，实现城乡劳动者同工同酬、同城同待遇。

2.3把推进城乡区域常住人口基本服务均等化作为市民化的核心任务

从增进农民工福祉的视角来看，农民工市民化的核心任务不是农民工转市民，而是让农民工及其随迁子女可以享受市民化的待遇，因为转市民并不是对所有农民工都有利。站在江苏省区域协调与城乡发展一体化高度来看，江苏省不仅要实现城镇常住人口基本公共服务均等化，而且要实现城乡基本公共服务均等化和区域基本公共服务均等化。因此，农民工市民化的核心任务就是推进城乡区域常住人口基本公共服务均等化，让不同城乡区域常住人口都可以享受到大致均等化的基本公共服务。

随着城乡区域常住人口基本公共服务均等化发展，城乡基本公共服务差距在不断缩小，农村户籍将变得越来越有价值，农民工在城镇落户的收益将会越来越少，农民工转市民的动力也会相应减少，户籍人口城镇化速度会进一步减慢，因此不要把户籍人口城镇化作为农民工市民化的主要任务，户籍人口城镇化率应该是预期性指标，而非约束性指标。

2.4把科学测算农民工市民化成本作为科学制定市民化政策的基础

对农民工、企业和地方政府而言，农民工市民化是有成本的。不同城镇有不同的市民化成本，一般来说，规模越大的城镇其农民工市民化的成本越高，经济越发达的城镇其农民工市民化的成本越高。只有科學测算农民工市民化成本，才能科学制定农民工市民化政策。

农民工需要按时缴纳“五险一金”，在城里购房，支付高于农村的生活成本。以徐州市为例，笔者假定农民工可以用公积金贷款（20年还贷）在城市购买60 m2套房，计算了2014年徐州市及其五县（市）农民工转市民成本，市区一个农民工转市民，在20年内需要每年支付47 640元成本，包括生活成本18 203元、购房成本18 637元和社会保障成本10 800元；5县（市）农民工转市民，在20年内需要每年负担32 597元成本（表2）。

政府需要为农民工提供教育、医疗、卫生、养老等基本公共服务。笔者估算，徐州市区每一个农民工转市民，需要政府每年负担8 050元。包括义务教育成本2 403元、居民合作医疗补助44元、基本养老保险成本1 146元、其他社会保障支出3 657元、城市管理费用800元。五县（市）每一个农民工转市民，需要政府每年负担4 000元。

企业要为农民工缴纳“五险一金”。笔者测算，徐州市区每一个农民工转市民，需要企业每年负担22 111元，包括养老保险10 381元、医疗保险4 671元、失业保险1 038元、生育保险311元、工伤保险519元和住房公积金5 190元；五县（市）每一个农民工转市民，需要企业每年负担16 425元。

2.5把科学评估市民化能力作为制定农民工市民化政策依据

农民工、政府和企业的市民化能力分别指它们支付各自市民化成本的能力。有些农民工有能力支付市民化成本，政府要出台政策支持这部分农民工转市民，也就是身份市民化。还有些农民工仅可以支付部分市民化成本，政府不应支持这部分农民工转市民，但是他们可以享受绝大部分市民待遇，也就是待遇市民化。目前，苏北绝大多数农民工市民化的能力较低。据《2015年徐州市农民工就业收入调查报告》，年收入为1万～3万元的农民工比例为42.9%，年收入为3万～5万元的农民工比例为26.2%，年收入1万元以下的农民工比例为15.7%。只有15.2%的农民工年收入超过5万元，其中12%为5万～8万元，3.2%在8万元以上。这意味着徐州市大约只有15.2%的农民工具有支付市民化成本的能力。

有的地方政府有足够的市民化能力，就应该将所有符合市民化条件的农民工一次性转化为市民，并为所有未转市民的农民工提供市民化待遇。有的地方政府的市民化能力有限，那么就应该依据其市民化能力的大小，确定每年农民工转市民数量、未转市民的农民工的基本公共服务待遇；有的企业有足够的市民化能力，那么政府就可以要求该企业按照国家要求，为其所聘用农民工缴足“五险一金”。有的企业的市民化能力有限，政府要依据该企业市民化能力大小，要求该企业按照一定比例为其所聘农民工缴纳“五险一金”。

2.6把建立健全农村土地政策作为增进农民工幸福感的重要路径

身份市民化类型农民工具有成为市民的能力，可能一辈子都不需要农村的宅基地和承包地。但是，他们在城镇购房和生活需要巨额资金。因此，要支持他们在平等自愿基础上，将其宅基地和承包土地流转，从中获得大批资金，减轻他们在城镇购房和生活的压力。待遇市民化类型农民工虽然眼前无法经营承包地，但今后还要依赖承包地生活。因此不支持他们将宅基地和土地承包权流转，但是鼓励他们将其承包土地的经营权流转，从中获得经济收益。

2.7把建立地方公共财政支出与常住人口挂钩机制作为推进城乡基本公共服务均等化的关键举措

加快建立健全地方政府公共财政支出与常住人口挂钩机制，并且按照常住人口的变化对地方公共财政支出进行相应的调整。比如，2015年徐州市人均公共财政预算支出为8 680元，如果城镇新增一个农业转移人口，那么徐州市政府应该增加城镇公共财政支出8 680元左右，相应减少农村地区公共财政支出8 680元左右。以此类推，使得任何城乡居民都可以享受均等化的基本公共服务，每一个农业人口向城镇转移不会降低城镇基本公共服务水平，也不会导致农村公共服务资源浪费。

2.8把建立省级财政转移支付与常住人口挂钩机制作为推进苏北外出农民工市民化的重要抓手

苏北外出农民工的主要流向是苏南，要完成这些外出农民工市民化任务，要求苏南地方政府、省和国家相应增加公共财政支出。要加快建立与完善财政转移支付与常住人口挂钩机制，并且按照常住人口的变化对财政转移支付额进行相应的调整。假如一个农业人口由徐州市流向苏州市，成为苏州市常住人口，那么省里就应该按照苏州市人均公共财政转移支付标准增加对苏州市财政转移支付。同时还要按照徐州市人均公共财政转移支付标准减少对徐州市财政转移支付。这样使得外出农民工不会导致流出地基本公共服务资源过剩，也不会导致流入地基本公共服务资源紧张。

2.9把加大落后县（市）财政转移支付力度作为推进全省区域基本公共服务均等化的着力点

江苏省区域基本公共服务差距较大，主要原因是县域人均公共财政预算支出水平差距较大，导致县域基本公共服务水平差距较大。2015年全省有6个县（市）人均公共财政预算支出超出全省平均水平，也有15个县（市）人均公共财政预算支出不到8 000元（表3），不到全省平均水平的65%。其中，苏北、苏中和苏南的县（市）分别有10个、4个和1个。建议省政府进一步加大对全省落后县（市）财政转移支付力度，逐步缩小全省落后县（市）人均公共财政预算支出与全省平均水平差距，提高全省落后县（市）基本公共服务水平，推进全省区域基本公共服务均等化。

2.10把建立健全农民工市民化考核机制作为推进农民工市民化的重要动力

农民工市民化需要依靠地方政府来推动，但是地方政府对农民工市民化的积极性普遍不高，因为农民工市民化需要政府投入大量财力，而政府财力有限，更愿意将有限财力投入经济领域，而不是农民工市民化。原因很简单，因为前者可以刺激经济增长，提高GDP总量，满足政府政绩的需要；而后者对经济增长的促进作用不明显。江苏省要尽快将城乡区域常住人口基本公共服务均等化作为约束性指标纳入苏北各级政府政绩考核體系，加大工作目标考核和督查力度，增强地方政府推进农民工市民化动力。

3结语

苏北农民工是一个数量巨大的群体，农民工市民化有可能是一项提升农民工幸福指数的民生工程，也有可能成为社会不安定的隐患，关键在于农民工市民化政策是否科学。要科学制定农民工市民化政策，关键在于科学评估农民工、企业和政府市民化的成本和能力，并且依据它们各自的市民化能力大小制定相应的市民化政策。要推进苏北农民工市民化，关键在于建立地方公共财政支出与常住人口挂钩机制、省级财政转移支付与常住人口挂钩机制和农民工市民化考核机制。

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