从法治的视角论地方融资平台公司的消亡

曹力

摘 要：地方融资平台公司是在分税制后，由于中央政府和地方政府财权、事权不匹配情况下而产生的，是我国经济发展到一定阶段的产物。地方融资平台公司虽然为地方城市基础建设和完善民生事业和公益事业做出了很大贡献，但其违规违法运作行为也埋下了诸多风险。随着地方政府债券发行的合法化，以及刚性预算规定，融资平台公司的政府融资功能将不复存在，其市场化转型将是其发展的必然。但从近年来融资平台公司转型状况来看，其市场化转型极其困难，这既有外部原因，但更多的是其自身原因，最终的命运将是走向消亡。

关键词：地方政府 融资平台公司 预算法 财权事权

中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2017）12（b）-020-03

极易与地方融资平台公司产生混淆的概念是地方融资平台，地方融资平台除了包括地方融资平台公司以外，还包括承担地方融资功能的机关、事业法人单位[1]。本文所研究的是前者，不包括承担地方融资功能的机关、事业法人单位。研究该课题的意义在于：首先，国家对于地方融资平台公司的政策、行政法规和部门规章频繁推出，很少有市场主体如此受到政府关注，对此值得从法律角度进行思考和评价；其次，近年来地方融资平台公司转型发展的呼声及对此的研究较多，但多是从经济学和管理学角度着眼，从法律角度对此分析论证的并不多见。因此，当下从法治视野审视地方融资平台公司的“前生与今世”“转型与消亡”具有一定的现实意义。

1 地方融资平台公司的出现是国家治理法治化程度不足所带来的事物

1994年分税制改革后，财权上收，事权下放，地方政府财政缺口日益加大，许多地方融资平台公司应运而生[2]。2008年之前，成立的平台公司数量有限，主要是为了解决政府大型项目的投资和融资问题。但是2008年以后，随着4万亿投资计划以及扩张性财政政策的出台，涌现出大量的地方融资平台公司[3]。

综上可以看出，地方融资平台公司是我国中央与地方财权、事权不匹配，以及中央政府转移支付制度[4]不完善而导致的。这不仅是政策问题，也是法律问题。分税制虽然明确了中央与省级政府之间的财权划分，并且以法律条文的形式加以规范，但事权却没能通过立法的形式加以清晰规制，更是上级政府对下级政府的领导权和管理权，上级政府将事权指定下级政府承担也成为普遍现象。另外，2014年修改前的预算法，明确限制地方政府不得发行地方政府债券。在这种背景下，地方政府地方实际上运用融资平台公司作为借贷工具。这就可以看出，地方融资平台公司的出现就是国家治理法治化程度不足所造成的，在这种情形下建立起来的地方融资平台公司“先天不足”。

2 地方融资平台公司运营过程中存在对现有法律的诸多违反

2.1 违法担保行为

表面上看，商业化融资是几乎所有平台公司采取的贷款形式，其实最后大都有当地政府和财政部门出具承诺偿还贷款的兜底性条款[3]。而我国担保法第8条和第9条规定，国家机关、学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体不得为保证人。担保法第37条规定，学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施，不得进行抵押。针对地方政府为融资平台公司违法担保事宜，2010年，国务院、财政部、银监局先后出台了“国发[2010]19号文”[5]“财预[2010]4122号文”[6]，均严格限制地方政府对其融资平台公司的融资违规担保行为，即便如此，仍未能彻底解决融资平台公司违规担保问题。

2.2 违规发债行为

银监会加大了对地方融资平台公司银行借款行为管理，地方融资平台公司自2012年开始，表外和投行业务迅速发展，其发行了大量的城投债。在此过程中，其将一些不可变现的公益资产伪装成经营性资产，比如将政府办公楼、市民广场、公园、绿地等无法变现的资产，通过虚假的国有土地出让手续伪装成经营性资产，以获得较高的评级从而达到发行债券的目的。对此，2012年12月24日，財政部下发了“财预[2012]463号文”，规定地方政府融资平台公司不得以公益性资产以及储备土地作为资本注入平台公司。在此文发布后，仍有部分地方融资平台公司违反此规定，为此，财政部处罚了数家融资平台公司和中介机构。

2.3 违反预算法的行为

预算法2014年修订前的第28条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”地方融资平台公司，尤其是那些专门的融资性平台公司，其通过表内表外的融资行为，直接加大了地方政府的债务，实际是代地方政府从事的融资行为，显然属于对上述预算法规定的违反。

2014年修订后的预算法第35条的规定为地方政府解决建设资金提供了一条合法的路径，从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还的问题。为了配合预算法修改和实施，国务院及其有关部门对地方融资平台公司的融资行为进行了更进一步的约束，直接剥离了其政府性融资功能，但是，融资平台公司仍采取明股实债的PPP、产业基金、政府购买服务等不规范的融资模式野蛮增长。为此，“国发[2014]45号文”规定了，政府购买服务所需资金必须列入财政预算，坚持先有预算、后购买服务；“财预[2017]50号文”对PPP业务中地方政府兜底最低收益行为进行了规制。

通过以上分析可以看出，地方融资平台公司从其设立以来，其经营一直违反现行法律规定、或者游走在法律规范的边缘，所以，其存续的历史过程也是不停被规范的过程。简单来算，国务院及其各部委为了规范地方融资平台公司运行，先后下达的规章和规范性文件可谓多达十余件，比较罕见。

3 地方融资平台公司的政府融资功能逐步消亡

正如上面所提到的，新预算法第35条规定了省级政府可通过发行地方政府债券的方式筹措建设投资资金。地方政府通过其融资平台公司筹集建设资金的必要性已经丧失。

国务院和财政部等部门，早在2014年已经就现有的地方融资平台公司的对外融资款项的不同性质进行了规定。2014年10月2日，国务院下发《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）文规定：“以2013年政府性债务审计结果为基础，结合审计后债务增减变化情况，经债权人与债务共同协商确认，对地方政府性债务存量进行甄别。对地方政府及其部门举借的债务，相应纳入一般债务和专项债务。对企事业单位解决的债务凡属于政府应当偿还的债务，相应纳入一般债务和专项债务。地方政府将甄别后的政府存量债务逐级汇总上报国务院批准后，分类纳入预算管理。纳入预算管理的债务原有债权债务关系不变，偿债资金要按照预算管理要求规范管理。”该文还规定：“政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担……”。

2016年，国务院办公厅发布了《关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函[2016]88号），该文规定：对非政府债券形式的存量政府债务，经地方政府、债权人、企事业单位等债务人协商一致，可以按照《中华人民共和国合同法》第84条等有关规定分类处理：（1）债权人同意在规定期限内置换为政府债券的，地方政府不得拒绝相关偿还义务转移，并应承担全部偿还责任。地方政府应当通过预算安排、资产处置等方式积极筹措资金，偿还到期政府债务本息。（2）债权人不同意在规定期限内置换为政府债券，仍由原债务人依法承担偿债责任，对应的地方政府债务限额由中央统一收回。地方政府作为出资人，在出资范围内承担有限责任。

存量或有债务：（1）存量担保债务。存量担保债务不属于政府债务。按照《中华人民共和国担保法》及其司法解释规定，除外国政府和国际经济组织贷款外，地方政府及其部门出具的担保合同无效，地方政府及其部门对其不承担偿债责任，仅依法承担适当民事赔偿责任，但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一；担保额小于债务人不能清偿部分二分之一的，以担保额为限。具体金额由地方政府、债权人、债务人参照政府承诺担保金额、财政承受能力等协商确定。（2）存量救助债务。存量救助债务不属于政府债务。对政府可能承担一定救助责任的存量或有债务，地方政府可以根据具体情况实施救助，但保留对债务人的追偿权。由此可见，国家不仅法律上禁止地方政府利用融资平台公司对外举债，而且已经对现有融资平台公司债务和或有债务进行了处置，明确了地方政府的债务清偿责任、民事赔偿责任和救助责任。

通过以上分析可以看出，地方政府融资平台公司的融資功能不仅在法律上不再具有存在的必要，而且政府通过债务甄别，将地方融资平台公司的债务划分为四类：政府负有清偿责任的债务、政府负有赔偿责任的债务、政府负有救助责任的债务，以及融资平台公司应当自行承担的企业债务，彻底划清了政府与平台公司之间的债务关系。平台公司的政府融资功能也将不再存续。

4 国家对事权、财权的顶层设计方案注定地方融资平台公司的融资功能将彻底消亡

上文已经阐述，地方融资平台公司的出现是由于国家事权、财权不匹配所导致的，国家已经认识到该问题，并在逐步完善中央与地方政府之间的事权划分。如果财权和事权能匹配起来，地方融资平台公司未来也将不再会有充当地方政府融资平台的机会。

历史地来看，顶层设计文件对于政府间财政分权的总体思路经历了一个严谨过程，如表1所示[7]。

从上述演进过程可以看出，财权与事权不匹配的现象已经得到了高层重视，虽然如何科学合理地配置中央政府和地方政府事权还存在不同观点，但通过立法形式确定中央政府和地方政府的事权分配已经提上议事日程。

综上所述，不仅预算法为地方政府融资开了地方政府债券这个“明渠”、关了地方融资平台公司这个“暗道”，而且将从财权、事权相匹配的高度，根本上消除了地方融资平台公司存在的土壤。

5 地方融资平台公司消亡的形式

地方融资平台公司毕竟是我国市场经济发展一定历史阶段的产物，其在特定时期为地方城市建设和GDP增长起到了一定作用，缓解了我国财权、事权不匹配情形下地方政府所面对的城市建设、民生事业、公益事业发展的困境。但由于地方融资平台公司诞生之初就存在应急作用之目的，其在发展过程中存在诸多违法行为，成为区域系统性金融风险发生的重要隐患。对地方融资平台公司的未来发展，转型比较多，认为通过转型可以实现地方融资平台公司的存续和发展，其要么变成纯粹的市场化运作的企业，要么被清算消亡[8]。对此笔者认为，只有极少数的平台公司可能转型成功，绝大多数的地方融资平台公司将面临被关闭和破产的境遇。

首先，地方政府融资平台公司债务规模大，融资渠道狭窄，管理机制不健全[9]，在此状况下要实现转型实在困难。其次，融资平台公司缺少主动转型的内在动力。在国家禁止和限制地方融资平台公司利用政府信用进行对外融资后，先后推出了PPP、产业基金和政府采购等方式来助推融资平台公司的转型，但很多事情都是事与愿违。PPP变成了“明股实债”、产业基金变成了“政府对民营资本保底收益”，政府采购变成了“变相向平台公司输送利益”。一方面，政府发文规范；另一方面，地方融资平台公司在顶风违规，这些都说明，虽然有外部约束带来的转型要求，但融资平台公司本身并没有主动转型的内在动力。

鉴于此，纯粹为了融资而专门设立的无实质性经营业务的融资平台，应当在存量债务清算后予以关闭[9]。对于兼有融资和投资的平台公司，在剥离融资功能、将存量债务按照国家规定划拨给地方政府后，应转型成为专门的投资公司或资产管理公司[10]，从事市场化的投资活动，但在这种转型方式面临者两个重大难题：（1）地方政府何时能够将其应当承担的债务予以清偿或者剥离出平台公司？（2）长期按照政府职能部门管理的平台公司何时能够建立现在企业管理制度？如果平台公司不能实现市场化转型，其按照破产法的规定进入破产程序才是法治精神的体现。

或许有人认为，国家会考虑地方系统性金融风险而继续为融资平台公司输血，但是，在2016年国务院办公厅发布《关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函[2016]88号）将平台融资公司债务划分为政府清偿类、政府赔偿类和政府救助类之后，地方政府对平台公司的“输血”也是極其有限的，因为继续“输血”不仅要冒违反国家刚性预算的风险，而且会继续加大地方政府债务的规模。

通过上述分析，首先，地方融资平台公司是历史一定阶段的产物，其产生的根源在于地方政府财权和事权不匹配，随着国家财权、事权法制化完善，这一根源将不复存在；其次，地方融资平台公司的高速发展是伴随着我国经济高速发展而壮大的，随着经济新常态发展模式确定，其高速发展的状态也将不会再现；最后，地方融资平台公司运营过程中长期存在违规行为，随着国家法律健全、法律执行规范，其为地方政府的融资功能已经结束，市场化转型虽是其将来的目标，但真正实现市场化转型将是极其困难的，其最终走向消亡将是必然。

参考文献

[1] 财政部等四部委.关于进一步做好地方政府融资平台公司名录及债务余额核实工作的通知[Z].财预〔2010〕525号.

[2] 毛晖，余爽.地方融资平台公司：转型与发展[J].中国财政， 2017（12）.

[3] 王杰.地方政府融资平台公司近年来发展与 监管政策变化回顾[J].纳税，2017（08）.

[4] 王耀晨.地方政府债务风险分析[J].时代金融，2017（04）.

[5] 国务院办公厅.国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知[Z].国发〔2010〕19号.

[6] 中华人民共和国财政部预算司.财政部关于规范地方各级政府部门举债和担保承诺行为的通知[Z].财预〔2010〕437号.

[7] 刘剑文.事权划分法治化的中国路径[J].中国社会科学，2017（02）.

[8] 金霞.浅谈国发2014第43号文对融资平台的影响[J].现代国企研究，2017（03）.

[9] 耿军会.政府融资平台公司转型发展研究综述[J].区域经济评论，2017（03）.

[10] 高树军.融资平台的转型之路[J].中国金融，2017（01）.