全国人大代表团全团建议的实践与思考

蒋元文

全团建议是代表团代表联名提出的建议，具有份量重，內容明确、措施具体、可操作性强等特点，其办成率和满意率都比较高，对推动全国或地方经济社会发展具有重要作用。因此，有必要从法律和操作的层面进行规范完善，以提高全团建议质量，使其为推动落实“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，发挥更加重要的作用。

提出建议是人大代表的基本权利，也是代表履职、参与管理国家事务的重要途径。探讨全国人大代表团全团建议，对于更好发挥代表作用，推动人大工作与时俱进，具有重要理论价值和实践意义。

全团建议的由来

全团建议始于全国人代会期间，以代表团名义提出的建议、批评和意见（以下均简称建议）。最早提出全团建议的是重庆代表团，时间是2006年，其内容是关于三峡工程建设基金征收方面的。近年来，部分地方人代会也开始出现全团建议。从法律规定看，没有全团建议的概念，所谓全团建议，是一种习惯叫法而已。

全团建议的提出，一般是代表通过视察、执法检查、代表小组活动和专题调研等多种方式，在深入调查研究、认真准备基础上提出来的，是集体智慧和意志的结晶。全团建议较一般建议而言，数量不多，但份量重，内容更加明确、具体，并有针对性的解决措施，可操作性也比较强，一旦条件或时机成熟，可直接决策采纳。

全团建议的性质

人大代表提出建议，可以单独提出，也可以联名提出，就此而言，全团建议相当于代表团代表联名提出的建议。当然，各团代表人数不一致，有的有30人，有的有40人，其提出程序主要是代表团召开全团代表会议，大家讨论通过后，以代表团的名义提出。其性质应是代表联名建议，相当于重点建议，与个人联名不同的是，是代表团所有代表同意后提出的，而代表联名提出的建议，一般是部分代表，代表联名的数量有限，并且是以个人行为联名，而不是组织行为。

全團建议介于议案和代表个人建议之间，容易引起承办单位的重视，其办成率和满意率都比较高，对推动全国或地方经济社会发展具有重要作用，所以，代表团也特别重视，应是高质量的建议。

全团建议的特点

对于代表团全团建议的情况，目前公开的资料中，没有确切的数字。通过网络搜索发现，参加全国人代会的35个代表团中，共有山西、内蒙古、辽宁、安徽、江西、河南、湖南、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、甘肃、新疆等15个代表团提出过全团建议（见下表）。其主要特点：

一是长期坚持、历时较长。自2006年以来，重庆代表团年年都提全团建议，坚持了十年，一次代表大会一件，最多时提了两件。从全国看，全团建议的提出，也呈现出逐步发展的过程。2007年、2012年分别有两个代表团，到2013年、2014年分别增加到五个代表团，2015年增加到九个代表团，2016年增加到十三个代表团，为历年之最。

二是数量呈逐年增多趋势。2012年之前每年总数为1—2件，从2013年开始，全团建议增加较快。2013年共有13件，2014年共有24件，2015年共有62件，2016年共有84件。从近几年情况看，一次代表大会一个代表团提得最多的全团建议有23件（2015年，西藏），集中反映了涉及西藏发展的交通、能源、水利、通信等重大基础设施建设议题，以及支持教育、卫生、文化等公共服务发展方面的建议。这对推动和支持西藏发展具有重要作用。

三是内容相对集中和重要。主要有希望国家支持地方对外开放、资源开发和生态保护、脱贫攻坚、体制改革、科技创新、养老保险等。有的还是一些特别重大的事宜，比如，2016年新疆代表团提出的在南疆设立矿产资源勘查与开发基金、在和田地区设立国家级经济发展试验区、加大新疆脱贫攻坚工作支持力度、支持新疆电网建设运营促进实施“电化新疆”、加快推进中巴铁路建设等5件全团建议，都是事关全局和新疆发展的重要建议。

四是办理成效明显、推动促进了工作。总体上看，全国人大和国家相关部门对代表建议都很重视，并认真采纳，切实改进工作，但相对于全团建议，因其数量较少，办理更加重视。比如，在十二届全国人大三次会议期间，重庆代表团提出了《关于支持重庆建设内陆开放高地的建议》。全国人大相关部门高度重视，协调国家发改委、国务院三峡办等11个部门组成调研组，赴渝就“确保长江三峡货畅其流”“尽快启动三峡船闸新通道建设”“加快建设长江经济带铁路货运通道与渝新欧铁路实现无缝对接”等主题进行调研，并将代表建议纳入了国家相关发展规划中，推动了建议的办理落实。

规范完善全团建议的路径

鉴于全团建议的作用日益显现，有必要从法律和操作的层面进行规范完善。

一是明确法律地位。从历史发展看，代表在人民代表大会期间提出的议案和建议，曾一度被统称为提案，直到六届全国人大一次会议才开始将提案分为“议案”和“建议”两大类。其中，对全国人大会议期间代表提出的议案，作出了30名以上代表联名或一个代表团提出的要求，而对代表建议人数则没有明确要求。因此，可对建议再作分类，即：分为集体建议（全团建议）、代表联名建议和个人建议，并在相关规定上予以明确，并适时上升到法律的高度，使全团建议的提出进一步法制化、规范化、制度化。

二是建立健全操作程序。全团建议的提出，目前有代表团全体代表表决一致通过和代表团全体会议讨论通过等形式，各团具体操作方式也不一致。建议全国人大相关部门对全团建议这一实践创新，高度关注和重视，并进行深入调研论证，系统总结主要做法、经验及成效，明确全团建议的范围、重点、数量及办理等要求，指导各代表团紧扣党和国家工作大局，精心准备、筛选和组织起草好全团建议，切实提高全团建议质量，使其为推动落实“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，发挥更加重要的作用。

（作者单位：重庆市人大常委会研究室）